家住衡陽(yáng)的宋國華（化名）明顯感到，從去年下半年開(kāi)始，房?jì)r(jià)漲得有些過(guò)猛。

　　年過(guò)五旬的宋國華一直生活在衡陽(yáng)這座南方小城，在他的印象中，衡陽(yáng)的房?jì)r(jià)一直較為平穩，雖有上漲，尚在可承受的范圍。對于這一輪瘋漲，宋國華也說(shuō)不清具體是從幾月份開(kāi)始的，只是突然發(fā)現，僅僅幾個(gè)月時(shí)間，房?jì)r(jià)就已經(jīng)漲到每平米6000元左右，這對于工薪族而言，實(shí)在有些吃不消。

　　衡陽(yáng)市人力資源和社會(huì )保障局數據顯示，2017年，衡陽(yáng)市在崗職工月平均工資4647元，而據衡陽(yáng)市住房和城鄉建設局發(fā)布的數據，2017年衡陽(yáng)中心城區商品房住宅的均價(jià)為4800元/m2，與社平工資基本持平。

　　在當地政府部門(mén)看來(lái)，“衡陽(yáng)市房地產(chǎn)市場(chǎng)已出現理性回歸，銷(xiāo)售價(jià)格也較為穩定”，也正因為如此，2018年12月26日，衡陽(yáng)市發(fā)改委與衡陽(yáng)市住建局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于暫停執行<關(guān)于規范市城區新建商品房銷(xiāo)售價(jià)格行為的通知>的通知》，宣布將自2019年元旦起暫停執行限價(jià)令。

　　吊詭的是，限價(jià)令在第二天就出現反轉，2018年12月27日，衡陽(yáng)市政府發(fā)文撤銷(xiāo)《關(guān)于暫停執行〈關(guān)于規范市城區新建商品房銷(xiāo)售價(jià)格行為的通知〉的通知》，理由是前述通知“對穩控房?jì)r(jià)的復雜性判斷不精準，對穩定預期的持續性認識不充分，文件出臺引發(fā)了市場(chǎng)的誤解和網(wǎng)上的炒作，其影響有悖于部門(mén)出臺文件的初衷”。

　　這“朝令夕改”的操作，使處于湖南中南部的衡陽(yáng)市迅速成為全國關(guān)注的焦點(diǎn)，也將地方政府對樓市的微妙態(tài)度展現得淋漓盡致。

　　試探性微調

　　最近，中國各省區市兩會(huì )密集召開(kāi)，住房問(wèn)題成為各地方政府工作報告中不可或缺的內容，加大調控力度，完善市場(chǎng)監管機制，或將成為2019年地方政府對房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策方向。

　　在2018年年末召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議上， “房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”這一定位再次被重申，提出“因城施策、分類(lèi)指導，夯實(shí)城市政府主體責任，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系”。

　　此次中央經(jīng)濟工作會(huì )議再次強調“因城施策”，提法也從“分類(lèi)調控”改成“分類(lèi)指導”，意味著(zhù)房地產(chǎn)調控不再“一刀切”，地方政府或將擁有更大的自主權。

　　就在中央經(jīng)濟工作會(huì )議召開(kāi)的前一天，有些地方政府房地產(chǎn)政策開(kāi)始松動(dòng)。2018年12月18日，山東菏澤率先提出取消一二手房限售，成為第一個(gè)發(fā)出樓市松綁信號的地方政府。在中央明確地方政府主體責任之后，多個(gè)城市紛紛放寬購房限制，短短一個(gè)月內，深圳、廣州、珠海、上海、衡陽(yáng)、青島等城市先后對樓市進(jìn)行微調。 

　　經(jīng)歷了兩年緊縮的調控之后，房地產(chǎn)市場(chǎng)似乎要迎來(lái)一輪寬松期，而在“房住不炒”的主基調下，地方政府將如何發(fā)揮“主體責任”，成為博弈的關(guān)注點(diǎn)。

　　值得注意的是，衡陽(yáng)發(fā)改委和住建局發(fā)布的取消限價(jià)通知，落款日期是2018年12月19日，也就是在文件印發(fā)一周后才對外公布，卻僅“存活”了一天就被市政府撤回。衡陽(yáng)市政府對房地產(chǎn)調控政策的謹慎和試探意味可見(jiàn)一斑。

　　2018年12月，社科院發(fā)布《中國住房發(fā)展報告（2018-2019）》指出，綜合房地產(chǎn)市場(chǎng)周期、前期需求釋放以及政策調控的多重影響，進(jìn)入2018年下半年后，隨著(zhù)持續三年的調控政策逐漸顯現效應，部分城市樓市逐漸顯露疲態(tài)，土地溢價(jià)率不斷下降、土地流拍不斷增加，部分城市的庫存又進(jìn)入上升通道。

　　社科院的報告預計，未來(lái)，一線(xiàn)城市可能微調調控措施，保持調控政策的適度；二線(xiàn)城市可能最具放松的沖動(dòng)和條件，激活樓市的熱度；三四線(xiàn)城市可能動(dòng)用干預之手，極力維護樓市的溫度。

　　實(shí)際上，在這一輪微調中，沖鋒在前的，不光有菏澤、衡陽(yáng)等三四線(xiàn)城市，也有廣州、珠海、深圳等一二線(xiàn)城市。

　　此外，中央經(jīng)濟工作會(huì )議還提出，宏觀(guān)政策要強化逆周期調節。在中國房地產(chǎn)及住宅研究會(huì )副會(huì )長(cháng)顧云昌看來(lái)，這同樣也是對房地產(chǎn)調控提出的要求。據他研究發(fā)現，房地產(chǎn)市場(chǎng)是有周期性的，從1998年住房制度改革20年以來(lái)，大概三年多時(shí)間一個(gè)小周期，而在這三年多時(shí)間中，有一年半到兩年的時(shí)間是上升期，還有一年到一年半是下行期。

　　去年以來(lái)，特別是去年下半年以來(lái)，中國房地產(chǎn)市場(chǎng)總體進(jìn)入下行期，“對于房地產(chǎn)市場(chǎng)調控而言，下行的時(shí)候，要阻止下行速度不要太快，上升的時(shí)候要防止上升的力度不要過(guò)高”。顧云昌認為，在過(guò)去經(jīng)濟上揚，特別是樓市上揚的時(shí)候，采取了限價(jià)、限購、限售等政策。而現在這些城市面臨較為明顯的下行趨勢，出現房?jì)r(jià)的增幅下降，甚至出現房?jì)r(jià)下降的情況時(shí)，根據逆周期調節原則，需要對房地產(chǎn)政策進(jìn)行適當松綁。

　　“目前一些城市針對銷(xiāo)售下行的狀態(tài)，對房地產(chǎn)政策進(jìn)行松綁，順應了樓市的情況?！鳖櫾撇颉吨袊侣勚芸方忉屨f(shuō)，銷(xiāo)售的下降會(huì )直接影響到開(kāi)發(fā)商拿地，因為他們對未來(lái)的預期感覺(jué)到有問(wèn)題，所以會(huì )影響土地出讓。

　　顧云昌表示，去年下半年以后，地方政府的土地流拍次數明顯增多?！傲髋臅?huì )導致地方財政的土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)稅收減少，所以地方政府有明顯的訴求，為了保證地方政府財政的正常運營(yíng)，迫切需要對房地產(chǎn)市場(chǎng)采取必要的舉措?！?/p>

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系副教授施昱年也認為，巨大的財政壓力是地方政府迫不及待對樓市政策松綁的主要原因。由于在中國的稅制結構中，來(lái)自土地和房地產(chǎn)的稅收極為有限，土地出讓金成為很多地方財政收入的一個(gè)主要來(lái)源。盡管2013年以后，土地財政占比越來(lái)越小，但在有些三四線(xiàn)城市，依然能占到財政收入的30%~40%。

　　來(lái)自財政部國庫司數據顯示，2018年，地方一般公共預算本級收入97905億元，地方政府性基金預算本級收入71372億元，而土地出讓收入為65096億元，土地出讓收入占到地方財政收入的1/3以上。

　　2016年上半年，為了“去庫存”，各地普遍對房地產(chǎn)市場(chǎng)采取較為寬松的政策，造成房?jì)r(jià)“瘋漲”。當年9月，中國開(kāi)始啟動(dòng)號稱(chēng)“史上最嚴”的房地產(chǎn)調控政策，在不到10天時(shí)間里，就有19個(gè)城市先后出臺限購、限價(jià)、限貸、限售等政策，隨后，調控力度不斷升級，從一、二線(xiàn)城市擴大到三、四線(xiàn)城市。

　　“特別是強化限購之后，一些地方政府盡管還有賣(mài)地的渠道，但不少開(kāi)發(fā)商已經(jīng)停止在三四線(xiàn)城市拿地，這些地方政府面臨著(zhù)巨大的資金困境，加上地方債壓力，某些三四線(xiàn)城市率先‘松綁’，其實(shí)是可以預期的?！笔╆拍晗颉吨袊侣勚芸贩治龅?。

　　“一刀切”政策修訂

　　在一些業(yè)內人士看來(lái)，除了財政壓力，這輪微調其實(shí)是對此前“一刀切”調控政策的修復。以棚改貨幣化安置政策為例，在不同的城市，去庫存的效果各不相同，衡陽(yáng)曾面臨無(wú)房可賣(mài)的窘境，而菏澤被“限售”困住市場(chǎng)。

　　2015年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮棚戶(hù)區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關(guān)工作的意見(jiàn)》，提出用三年時(shí)間改造包括城市危房、城中村在內的各類(lèi)棚戶(hù)區住房1800萬(wàn)套、農村危房1060萬(wàn)戶(hù)。

　　2017年4月，住建部發(fā)布《關(guān)于加強近期住房及用地供應管理和調控有關(guān)工作的通知》，提出商品住房庫存量大、市場(chǎng)房源充足的三四線(xiàn)城市，棚戶(hù)區改造要以貨幣化安置為主，避免重復建設。

　　時(shí)任住建部部長(cháng)陳政高曾對棚改貨幣化安置大加贊許，認為“既推動(dòng)了去庫存工作，又減少了重復建設，提高了效率”。

　　被認為打響此次樓市“松綁”第一槍的菏澤市，2015年完成棚改20960戶(hù)，2016年完成62066戶(hù)，并在2016、2017年連續居全國設區市城市棚改首位。

　　過(guò)去幾年，大規模的棚改貨幣化安置，催化了菏澤樓市的火爆，也使得當地土地成交量持續增長(cháng)，土地出讓收入更是讓當地政府賺得盆豐缽滿(mǎn)，在山東乃至全國都名列前茅。

　　據房天下數據顯示，在2017年1月至今，菏澤曾三次進(jìn)入全國土地出讓金TOP20，分別是2017年7月，以38.6億元位居20位，2018年1~3月，以120.4億元位居第18位，2018年5月，以53.3億元排名第10位，排名不斷攀升。

　　然而，受“一刀切”的房地產(chǎn)調控政策影響，2017年11月，菏澤不得不采取了“限售”政策，這對較為依賴(lài)土地出讓金收入的當地財政而言，影響巨大。

　　2018年6月下旬，有消息稱(chēng)棚改項目審批權將收回至國開(kāi)行總行。10月8日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議指出，商品房庫存不足、房?jì)r(jià)上漲壓力大的市縣，要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策。棚改政策的全面收緊，對于菏澤而言，更是“雪上加霜”——去庫存紅利消退，房地產(chǎn)銷(xiāo)售出現大幅下滑，或成為菏澤迫不及待取消限售的原因。

　　但在“取消限售”政策公布次日的一紙說(shuō)明中，菏澤市住建局卻將原因引向了市民的購房需求，稱(chēng)菏澤市限制新購和二手住房轉讓期限有關(guān)規定出臺后，有不少準備購買(mǎi)存量住房的市民，特別是棚改貨幣化補償的市民，因不能辦理過(guò)戶(hù)而無(wú)法購買(mǎi)合適的存量住房，要求取消限制轉讓期限規定的愿望十分迫切。

　　而近年來(lái)，受轉讓期限規定的影響，菏澤市二手房交易價(jià)格出現同比增長(cháng)較快的勢頭?！盀榉乐股唐纷》?jì)r(jià)格出現大的波動(dòng)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展，經(jīng)過(guò)認真調查和評估，決定取消已出臺的限制新購和二手住房轉讓期限規定?！痹谡f(shuō)明中，菏澤市住建局如此解釋。

　　“由于房地產(chǎn)屬于不動(dòng)產(chǎn)，具有明顯的區域性，因此在房地產(chǎn)整個(gè)運營(yíng)中，城市之間出現嚴重的分化，但我認為這個(gè)分化不是調控造成的，而是因為中國的土地制度和土地供應都存在土地錯配的問(wèn)題?！鳖櫾撇硎?，正因為如此，在一些三四線(xiàn)城市庫存很多，需要去庫存。而對于一二線(xiàn)城市，不僅沒(méi)有去庫存的訴求，還需要增加庫存，因為在庫存不足的情況下，會(huì )導致整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供不應求，造成房?jì)r(jià)的上漲。

　　在顧云昌看來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的特殊性使得“一刀切”的政策難以奏效，不像其他大宗商品要降一起降，要漲一起漲，也正因為如此，此次中央工作會(huì )議提出因城施策，分類(lèi)指導，將調控的權限更多地交給了地方政府。在建立房地產(chǎn)調控的長(cháng)效機制過(guò)程中，必須想辦法解決土地錯配的問(wèn)題。

　　施昱年則認為，從分類(lèi)調控到分類(lèi)指導，體現了房地產(chǎn)政策的系統性。原來(lái)的調控是一個(gè)管制手段，很難與其他的配套政策相結合。而從目前來(lái)看，必須要在財政壓力和調控政策之間取得一個(gè)平衡，這時(shí)候，中央的“分類(lèi)指導”就非常重要。

　　比如地方政府面臨著(zhù)地方債壓力，急于放開(kāi)限購，而對于中央政府而言，需要轉變地方政府的調控思維，不再局限于房地產(chǎn)本身，只做頭痛醫頭、腳痛醫腳的管制，而是指導地方政府將調控的思路打開(kāi)，跟地方債結合，跟政府的財政壓力結合，行成一系列配套措施。

　　除了財政政策，貨幣政策也和房地產(chǎn)政策密切相關(guān)。今年1月，央行宣布降準，業(yè)內紛紛認為這是對房地產(chǎn)市場(chǎng)的松綁信號，降準降息一向也被認為是房地產(chǎn)調控的重要風(fēng)向標。

　　施昱年認為，除了利率之外，中央政府也可以通過(guò)股市等其他手段對房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調控，但由于現在正處于經(jīng)濟下行階段，政府這些手段只能慢慢調整，從利率突破，慢慢通過(guò)分類(lèi)指導，讓地方政府可以用其他的渠道發(fā)行地方債，或是通過(guò)引資的方式增加地方財政收入，在引資的過(guò)程中，就會(huì )分散老百姓的投資，不再集中投資房地產(chǎn)等?！斑@是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程”。

　　小幅度“松綁”

　　“房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展是上升還是下行，不僅影響地方財政收入，也會(huì )影響整個(gè)的宏觀(guān)經(jīng)濟?！鳖櫾撇⒁獾?，此次中央經(jīng)濟工作會(huì )議并沒(méi)有像此前那樣對房?jì)r(jià)提出進(jìn)一步要求，這也是基于對中國宏觀(guān)經(jīng)濟情況作出的判斷，但在他看來(lái)，現在的主要問(wèn)題不是要防止房?jì)r(jià)過(guò)快上漲，而是要防止房?jì)r(jià)大跌。

　　在施昱年看來(lái)，目前各地方政府的微調政策，包括降低首付、公積金政策、取消限售、取消限價(jià)等，更多的是試探意味，而不是真正去突破限購，不會(huì )爆發(fā)大量的需求。而且這些政策大多是從供給端嘗試，放松供給，有利于穩定房?jì)r(jià)。

　　相對而言，廣東政策放開(kāi)的步子邁得更大。2018年12月20日，廣州市住建委發(fā)布的《關(guān)于完善商服類(lèi)房地產(chǎn)項目銷(xiāo)售管理的意見(jiàn)》指出，2017年3月30日土地出讓成交的房地產(chǎn)項目，其商服類(lèi)物業(yè)不再限定銷(xiāo)售對象，個(gè)人購買(mǎi)商服類(lèi)物業(yè)取得不動(dòng)產(chǎn)證滿(mǎn)2年后可再次轉讓。4天后，廣州又對住房公積金提取政策進(jìn)行微調，允許在廣州周邊城市異地購房提取公積金余額，政策放松趨勢隱現。

　　“廣州的政策相當于在需求側放松，會(huì )有一部分需求被釋放出來(lái)，但因為商住房的定價(jià)和純住宅定價(jià)是兩個(gè)不同市場(chǎng)，如果商鋪價(jià)格上漲，并不必然帶動(dòng)住宅市場(chǎng)價(jià)格上漲?！笔╆拍暾f(shuō)。

　　“很多房地產(chǎn)調控政策并沒(méi)有真正實(shí)踐過(guò)，大家都是摸著(zhù)石頭過(guò)河?！笔╆拍暾J為，目前從一兩個(gè)城市的微調，到更多城市的微調，中央似乎是默許的態(tài)度，而且在他看來(lái)，只要不放開(kāi)限購，透過(guò)其他途徑小范圍的松動(dòng)，能夠為市場(chǎng)注入一些信心，其實(shí)并非壞事。

　　施昱年認為，在2019年，小幅度的“松綁”可能會(huì )成為一種趨勢，但不會(huì )蔓延到一線(xiàn)城市。北京、上海、深圳、廈門(mén)這四個(gè)城市或成為房地產(chǎn)調控的重點(diǎn)?！?/p>