《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》
為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，加大逆周期調節力度，更好發(fā)揮地方政府專(zhuān)項債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項債券）的重要作用，著(zhù)力加大對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟結構、穩定總需求，保持經(jīng)濟持續健康發(fā)展，經(jīng)中央領(lǐng)導同志同意，現就有關(guān)事項通知如下。
一、總體要求和基本原則
?。ㄒ唬┛傮w要求。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰。堅持以供給側結構性改革為主線(xiàn)不動(dòng)搖，堅持結構性去杠桿的基本思路，按照堅定、可控、有序、適度要求，進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機制，推進(jìn)專(zhuān)項債券管理改革，在較大幅度增加專(zhuān)項債券規?；A上，加強宏觀(guān)政策協(xié)調配合，保持市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕，做好專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作，促進(jìn)經(jīng)濟運行在合理區間。
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——堅持疏堵結合。堅持用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，把“開(kāi)大前門(mén)”和“嚴堵后門(mén)”協(xié)調起來(lái)，在嚴控地方政府隱性債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)隱性債務(wù)）、堅決遏制隱性債務(wù)增量、堅決不走無(wú)序舉債搞建設之路的同時(shí)，加大逆周期調節力度，厘清政府和市場(chǎng)邊界，鼓勵依法依規市場(chǎng)化融資，增加有效投資，促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟良性循環(huán)，提升經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展質(zhì)量和可持續性。
——堅持協(xié)同配合?？茖W(xué)實(shí)施政策“組合拳”，加強財政、貨幣、投資等政策協(xié)同配合。積極的財政政策要加力提效，充分發(fā)揮專(zhuān)項債券作用，支持有一定收益但難以商業(yè)化合規融資的重大公益性項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)重大項目）。穩健的貨幣政策要松緊適度，配合做好專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資，引導金融機構加強金融服務(wù)，按商業(yè)化原則依法合規保障重大項目合理融資需求。
——堅持突出重點(diǎn)。切實(shí)選準選好專(zhuān)項債券項目，集中資金支持重大在建工程建設和補短板并帶動(dòng)擴大消費，優(yōu)先解決必要在建項目后續融資，盡快形成實(shí)物工作量，防止形成“半拉子”工程。
——堅持防控風(fēng)險。始終從長(cháng)期大勢認識當前形勢，堅持推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，堅持舉債要同償債能力相匹配。專(zhuān)項債券必須用于有一定收益的重大項目，融資規模要保持與項目收益相平衡。地方政府加強專(zhuān)項債券風(fēng)險防控和項目管理，金融機構按商業(yè)化原則獨立審批、審慎決策，堅決防控風(fēng)險。
——堅持穩定預期。既要強化宏觀(guān)政策逆周期調節，主動(dòng)預調微調，也要堅持穩中求進(jìn)工作總基調，精準把握宏觀(guān)調控的度，穩定和提振市場(chǎng)預期。必須堅持結構性去杠桿的改革方向，堅決不搞“大水漫灌”。對舉借隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子的要堅決問(wèn)責、終身問(wèn)責、倒查責任。
二、支持做好專(zhuān)項債券項目融資工作
?。ㄒ唬┖侠砻鞔_金融支持專(zhuān)項債券項目標準。發(fā)揮專(zhuān)項債券帶動(dòng)作用和金融機構市場(chǎng)化融資優(yōu)勢，依法合規推進(jìn)專(zhuān)項債券支持的重大項目建設。對沒(méi)有收益的重大項目，通過(guò)統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專(zhuān)項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項收入（以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項收入，包括交通票款收入等），且償還專(zhuān)項債券本息后仍有剩余專(zhuān)項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項目單位）根據剩余專(zhuān)項收入情況向金融機構市場(chǎng)化融資。
?。ǘ┚珳示劢怪攸c(diǎn)領(lǐng)域和重大項目。鼓勵地方政府和金融機構依法合規使用專(zhuān)項債券和其他市場(chǎng)化融資方式，重點(diǎn)支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角區域一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放等重大戰略和鄉村振興戰略，以及推進(jìn)棚戶(hù)區改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場(chǎng)、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮基礎設施、農業(yè)農村基礎設施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規劃符合條件的重大項目建設。
?。ㄈ┓e極鼓勵金融機構提供配套融資支持。對于實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項目，鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專(zhuān)項債券項目。鼓勵保險機構為符合標準的中長(cháng)期限專(zhuān)項債券項目提供融資支持。允許項目單位發(fā)行公司信用類(lèi)債券，支持符合標準的專(zhuān)項債券項目。
?。ㄋ模┰试S將專(zhuān)項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專(zhuān)項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應的重大項目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專(zhuān)項債券本息后專(zhuān)項收入具備融資條件的，允許將部分專(zhuān)項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。地方政府要按照一一對應原則，將專(zhuān)項債券嚴格落實(shí)到實(shí)體政府投資項目，不得將專(zhuān)項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類(lèi)股權基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。
?。ㄎ澹┐_保落實(shí)到期債務(wù)償還責任。省級政府對專(zhuān)項債券依法承擔全部?jì)斶€責任。組合使用專(zhuān)項債券和市場(chǎng)化融資的項目，項目收入實(shí)行分賬管理。項目對應的政府性基金收入和用于償還專(zhuān)項債券的專(zhuān)項收入及時(shí)足額繳入國庫，納入政府性基金預算管理，確保專(zhuān)項債券還本付息資金安全；項目單位依法對市場(chǎng)化融資承擔全部?jì)斶€責任，在銀行開(kāi)立監管賬戶(hù)，將市場(chǎng)化融資資金以及項目對應可用于償還市場(chǎng)化融資的專(zhuān)項收入，及時(shí)足額歸集至監管賬戶(hù)，保障市場(chǎng)化融資到期償付。市場(chǎng)化轉型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。
三、進(jìn)一步完善專(zhuān)項債券管理及配套措施
?。ㄒ唬┐罅ψ龊脤?zhuān)項債券項目推介。地方政府通過(guò)印發(fā)項目清單、集中公告等方式，加大向金融機構推介符合標準專(zhuān)項債券項目力度。金融管理部門(mén)積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調金融機構參與。金融機構按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專(zhuān)項債券推介項目落地。
?。ǘ┍Ｕ蠈?zhuān)項債券項目融資與償債能力相匹配。地方政府、項目單位和金融機構加強對重大項目融資論證和風(fēng)險評估，充分論證項目預期收益和融資期限及還本付息的匹配度，合理編制項目預期收益與融資平衡方案，反映項目全生命周期和年度收支平衡情況，使項目預期收益覆蓋專(zhuān)項債券及市場(chǎng)化融資本息。需要金融機構市場(chǎng)化融資支持的，地方政府指導項目單位比照開(kāi)展工作，向金融機構全面真實(shí)及時(shí)披露審批融資所需信息，準確反映償還專(zhuān)項債券本息后的專(zhuān)項收入，使項目對應可用于償還市場(chǎng)化融資的專(zhuān)項收入與市場(chǎng)化融資本息相平衡。金融機構嚴格按商業(yè)化原則審慎做好項目合規性和融資風(fēng)險審核，在償還專(zhuān)項債券本息后的專(zhuān)項收入確保市場(chǎng)化融資償債來(lái)源的前提下，對符合條件的重大項目予以支持，自主決策是否提供融資及具體融資數量并自擔風(fēng)險。
?。ㄈ娀庞迷u級和差別定價(jià)。推進(jìn)全國統一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺建設，由地方政府定期公開(kāi)債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續期管理等信息，形成地方政府債券統計數據庫，支持市場(chǎng)機構獨立評級，根據政府債務(wù)實(shí)際風(fēng)險水平，合理形成市場(chǎng)化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系，加強地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預警結果在金融監管等方面的應用。
?。ㄋ模┨嵘胤秸畟l(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度。堅持地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行，進(jìn)一步減少行政干預和窗口指導，不得通過(guò)財政存款和國庫現金管理操作等手段變相干預債券發(fā)行定價(jià)，促進(jìn)債券發(fā)行利率合理反映地區差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門(mén)通過(guò)金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式，直接或間接向金融機構施壓。
?。ㄎ澹┴S富地方政府債券投資群體。落實(shí)完善相關(guān)政策，推動(dòng)地方政府債券通過(guò)商業(yè)銀行柜臺在本地區范圍內向個(gè)人和中小機構投資者發(fā)售，擴大對個(gè)人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺發(fā)售比例。鼓勵和引導商業(yè)銀行、保險公司、基金公司、社會(huì )保險基金等機構投資者和個(gè)人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺發(fā)售的定價(jià)機制，增強對個(gè)人投資者的吸引力。適時(shí)研究?jì)π钍降胤秸畟?。指導金融機構積極參與地方政府債券發(fā)行認購，鼓勵資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機構和個(gè)人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開(kāi)放式指數基金，通過(guò)“債券通”等機制吸引更多境外投資者投資。推動(dòng)登記結算機構等債券市場(chǎng)基礎設施互聯(lián)互通。
?。┖侠硖岣唛L(cháng)期專(zhuān)項債券期限比例。專(zhuān)項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統籌考慮投資者需求、到期債務(wù)分布等因素科學(xué)確定，降低期限錯配風(fēng)險，防止資金閑置。逐步提高長(cháng)期債券發(fā)行占比，對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營(yíng)期限較長(cháng)的重大項目，鼓勵發(fā)行10年期以上的長(cháng)期專(zhuān)項債券，更好匹配項目資金需求和期限。組合使用專(zhuān)項債券和市場(chǎng)化融資的項目，專(zhuān)項債券、市場(chǎng)化融資期限與項目期限保持一致。合理確定再融資專(zhuān)項債券期限，原則上與同一項目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專(zhuān)項債券本金償還方式，在到期一次性?xún)斶€本金方式基礎上，鼓勵專(zhuān)項債券發(fā)行時(shí)采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續期內償債壓力。
?。ㄆ撸┘涌鞂?zhuān)項債券發(fā)行使用進(jìn)度。地方政府要根據提前下達的部分新增專(zhuān)項債務(wù)限額，結合國務(wù)院批準下達的后續專(zhuān)項債券額度，抓緊啟動(dòng)新增債券發(fā)行。金融機構按市場(chǎng)化原則配合地方政府做好專(zhuān)項債券發(fā)行工作。對預算擬安排新增專(zhuān)項債券的項目通過(guò)先行調度庫款的辦法，加快項目建設進(jìn)度，債券發(fā)行后及時(shí)回補。各地要均衡專(zhuān)項債券發(fā)行時(shí)間安排，力爭當年9月底前發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。（未完待續）
四、依法合規推進(jìn)重大項目融資
?。ㄒ唬┲С种卮箜椖渴袌?chǎng)化融資。對于部分實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理且有經(jīng)營(yíng)性收益的基礎設施項目，包括已納入國家和省市縣級政府及部門(mén)印發(fā)的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目，以及發(fā)展改革部門(mén)牽頭提出的其他補短板重大項目，金融機構可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務(wù)前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求。
?。ǘ┖侠肀Ｕ媳匾诮椖亢罄m融資。在嚴格依法解除違法違規擔保關(guān)系基礎上，對存量隱性債務(wù)中的必要在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風(fēng)險前提下與金融機構協(xié)商繼續融資。鼓勵地方政府合法合規增信，通過(guò)補充有效抵質(zhì)押物或由第三方擔保機構（含政府出資的融資擔保公司）擔保等方式，保障債權人合法權益。
?。ㄈ┒嗲阑I集重大項目資本金。鼓勵地方政府通過(guò)統籌預算收入、上級轉移支付、結轉結余資金，以及按規定動(dòng)用預算穩定調節基金等渠道籌集重大項目資本金。允許各地使用財政建設補助資金、中央預算內投資作為重大項目資本金，鼓勵將發(fā)行地方政府債券后騰出的財力用于重大項目資本金。
五、加強組織保障
?。ㄒ唬﹪栏衤鋵?shí)工作責任。財政部、國家發(fā)展改革委和金融管理部門(mén)等按職責分工和本通知要求，抓緊組織落實(shí)相關(guān)工作。省級政府對組合使用專(zhuān)項債券和市場(chǎng)化融資的項目建立事前評審和批準機制，對允許專(zhuān)項債券作為資本金的項目要重點(diǎn)評估論證，加強督促檢查。地方各級政府負責組織制定本級專(zhuān)項債券項目預期收益與融資平衡方案，客觀(guān)評估項目預期收益和資產(chǎn)價(jià)值。金融機構按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務(wù)前提下給予融資支持。
?。ǘ┘訌姴块T(mén)監管合作。在地方黨委和政府領(lǐng)導下，建立財政、金融管理、發(fā)展改革等部門(mén)協(xié)同配合機制，健全專(zhuān)項債券項目安排協(xié)調機制，加強地方財政、發(fā)展改革等部門(mén)與金融單位之間的溝通銜接，支持做好專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作。財政部門(mén)及時(shí)向當地發(fā)展改革、金融管理部門(mén)及金融機構提供有關(guān)專(zhuān)項債券項目安排信息、存量隱性債務(wù)中的必要在建項目信息等。發(fā)展改革部門(mén)按職責分工做好建設項目審批或核準工作。金融管理部門(mén)指導金融機構做好補短板重大項目和有關(guān)專(zhuān)項債券項目配套融資工作。
?。ㄈ┩七M(jìn)債券項目公開(kāi)。地方各級政府按照有關(guān)規定，加大地方政府債券信息公開(kāi)力度，依托全國統一的集中信息公開(kāi)平臺，加快推進(jìn)專(zhuān)項債券項目庫公開(kāi)，全面詳細公開(kāi)專(zhuān)項債券項目信息，對組合使用專(zhuān)項債券和市場(chǎng)化融資的項目以及將專(zhuān)項債券作為資本金的項目要單獨公開(kāi)，支持金融機構開(kāi)展授信風(fēng)險評估，讓信息“多跑路”、金融機構“少跑腿”。進(jìn)一步發(fā)揮主承銷(xiāo)商作用，不斷加強專(zhuān)項債券信息公開(kāi)和持續監管工作。出現更換項目單位等重大事項的，應當第一時(shí)間告知債權人。金融機構加強專(zhuān)項債券項目信息應用，按照商業(yè)化原則自主決策，及時(shí)遴選符合條件的項目予以支持；需要補充信息的，地方政府及其相關(guān)部門(mén)要給予配合。
?。ㄋ模┙⒄蚣顧C制。研究建立正向激勵機制，將做好專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作、加快專(zhuān)項債券發(fā)行使用進(jìn)度與全年專(zhuān)項債券額度分配掛鉤，對專(zhuān)項債券發(fā)行使用進(jìn)度較快的地區予以適當傾斜支持。適當提高地方政府債券作為信貸政策支持再貸款擔保品的質(zhì)押率，進(jìn)一步提高金融機構持有地方政府債券的積極性。
?。ㄎ澹┮婪ê弦幱枰悦庳?。既要強化責任意識，誰(shuí)舉債誰(shuí)負責、誰(shuí)融資誰(shuí)負責，從嚴整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規融資行為，避免各方因擔心被問(wèn)責而不作為。對金融機構依法合規支持專(zhuān)項債券項目配套融資，以及依法合規支持已納入國家和省市縣級政府及部門(mén)印發(fā)的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目，發(fā)展改革部門(mén)牽頭提出的其他補短板重大項目，凡償債資金來(lái)源為經(jīng)營(yíng)性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認定為隱性債務(wù)問(wèn)責情形。對金融機構支持存量隱性債務(wù)中的必要在建項目后續融資且不新增隱性債務(wù)的，也不認定為隱性債務(wù)問(wèn)責情形。
?。娀櫾u估監督。地方各級政府、地方金融監管部門(mén)、金融機構動(dòng)態(tài)跟蹤政策執行情況，總結經(jīng)驗做法，梳理存在問(wèn)題，及時(shí)研究提出政策建議。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要加強政策解讀和宣傳培訓，按職責加大政策執行情況監督力度，尤其要對將專(zhuān)項債券作為資本金的項目加強跟蹤評估，重大事項及時(shí)按程序請示報告。
