歐盟碳邊境調節機制（CBAM），即歐盟為減少境內外企業(yè)在碳排放成本上的不對稱(chēng)和碳泄漏（在嚴格的減排政策下，本土企業(yè)向減排政策寬松的國家轉移的現象）而出臺的碳關(guān)稅政策，自2019年首次提出后，經(jīng)歷數次修訂、談判，于2023年4月18日在歐洲議會(huì )全體會(huì )議上獲得通過(guò)；2023年4月25日，CBAM法案文本在歐盟理事會(huì )獲得正式批準。
2023年5月16日，CBAM法規案文被正式發(fā)布在《歐盟官方公報》（Official Journal of the European Union）上，標志著(zhù)CBAM正式走完所有立法程序，成為歐盟法律。6月13日,歐委會(huì )發(fā)布過(guò)渡階段CBAM的實(shí)施條例草案，并啟動(dòng)征求意見(jiàn)工作。
CBAM立法進(jìn)程及實(shí)施進(jìn)程如表1及表2所示。CBAM將于2023年10月1日起正式實(shí)施，2023年10月1日—2025年12月31日為過(guò)渡期，其間進(jìn)口商只需報告進(jìn)口產(chǎn)品的數量及其相應的碳含量，并不需要購買(mǎi)相應的進(jìn)口許可；自2026年開(kāi)始正式征收后，免費碳配額逐步降低，直至2034年完全取消。
CBAM是歐盟碳市場(chǎng)的產(chǎn)物
覆蓋行業(yè)。CBAM是歐盟碳市場(chǎng)（EU-ETS）的產(chǎn)物，與歐盟碳市場(chǎng)處于同一體系內，即數據收集、基準值、納入行業(yè)等將與碳市場(chǎng)保持一致。CBAM首批僅覆蓋了歐盟認為最容易造成碳泄漏的行業(yè)，預計到2030年前歐盟碳市場(chǎng)涵蓋的所有商品都將被納入CBAM的適用范圍。未納入歐盟碳市場(chǎng)的行業(yè)，原則上不會(huì )受到CBAM影響。
收取對象。歐盟碳市場(chǎng)配額分配、履約的主體均為控排企業(yè)，碳市場(chǎng)成本由控排企業(yè)直接承擔，控排企業(yè)因降碳而產(chǎn)生的收益同樣直接反饋到碳市場(chǎng)成本中（減排量越大，需要購買(mǎi)的碳配額就越少）。CBAM不直接向非歐盟生產(chǎn)企業(yè)征收碳關(guān)稅，而是由進(jìn)口商支付給歐盟，進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放強度越小，進(jìn)口商承擔的CBAM成本就越??；CBAM成本由進(jìn)口商傳導到上游生產(chǎn)企業(yè)。屆時(shí)，碳關(guān)稅不僅會(huì )直接壓低進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格，還會(huì )使歐盟客戶(hù)更關(guān)注產(chǎn)品的低碳競爭力，可能造成歐盟鋼鐵及鋼鐵制品市場(chǎng)競爭的重新洗牌。
收取方式。進(jìn)口商需購買(mǎi)CBAM證書(shū)來(lái)支付進(jìn)口商品隱含的碳排放量，但并非是全額支付，而是要扣減該商品在歐盟碳市場(chǎng)中可獲得的免費配額量。即在單位產(chǎn)品碳排放強度相同的前提下，非歐盟鋼企和歐盟鋼企需要額外支付碳成本的排放量是一致的，差別在于，歐盟鋼企的碳成本取決于歐盟碳市場(chǎng)的交易價(jià)格和免費配額拍賣(mài)價(jià)格，隨市場(chǎng)實(shí)時(shí)波動(dòng)；非歐盟企業(yè)所需支付的單價(jià)，即CBAM證書(shū)價(jià)格將結合一段時(shí)期的均價(jià)制定，如果非歐盟企業(yè)在本國碳市場(chǎng)支付了碳成本，則這部分金額會(huì )被相應扣減。
免費配額比例。歐盟碳市場(chǎng)詳細規定了以設備/工藝為邊界生產(chǎn)某種產(chǎn)品的基準值，2025年前，歐盟鋼鐵企業(yè)將全部依據基準值獲得免費配額。2026年后，歐盟碳市場(chǎng)（EU-ETS）與CBAM免費配額比例將同步削減，至2034年免費配額完全取消。
CBAM覆蓋范圍
擴大至鋼鐵上下游產(chǎn)品
CBAM草案中的鋼鐵產(chǎn)品，原本只涵蓋海關(guān)稅則號72（除7202鐵合金和7204廢鋼）、7301-7309等幾乎全部的鋼鐵產(chǎn)品，但在2022年12月后的文本里，覆蓋范圍有所擴大，新增加了螺釘、螺栓和螺母等鋼鐵下游制品（7310、7311、7318、7326）和燒結礦（26011200）等前體原料。
針對鋼鐵產(chǎn)品及相關(guān)制品，CBAM覆蓋的溫室氣體排放范圍均為直接排放；對于燒結礦，覆蓋范圍不僅包括直接排放，可能還會(huì )覆蓋間接排放。
2022年，歐盟27國自中國進(jìn)口上述稅則號的產(chǎn)品共計707.6萬(wàn)噸，進(jìn)口金額為168.7億歐元。其中，第72章涉及產(chǎn)品以鋼材為主，貿易量為364萬(wàn)噸，占比51.4%；金額為56.8億歐元，占比33.7%；且中國對歐盟的鋼材出口以高附加值板材為主，其中鍍層板107萬(wàn)噸、電工鋼板31.7萬(wàn)噸、彩涂板12萬(wàn)噸，合計占比接近40%。第73章涉及的產(chǎn)品主要為鋼鐵制品，貿易量為344萬(wàn)噸，占比48.6%；金額為111.9億歐元，占比66.3%。燒結礦貿易量?jì)H為61噸，影響幾乎可忽略不計。
鋼鐵制品的均價(jià)是鋼材產(chǎn)品的2.1倍。更值得注意的是，正式文件中新增加的幾類(lèi)鋼鐵制品，不僅出口量在第73章目錄下排在前列，出口單價(jià)也明顯高于其他鋼鐵制品。2022年12月后修訂的CBAM文本中增加的第73章下的4個(gè)稅號和燒結礦共涉及的產(chǎn)品進(jìn)口量為201萬(wàn)噸，進(jìn)口金額71.3億歐元，相較于草案，覆蓋的鋼鐵及上下游產(chǎn)品進(jìn)口量增長(cháng)了40%，進(jìn)口金額增長(cháng)了73%。
CBAM對中國鋼鐵業(yè)的影響不容小覷
筆者認為，CBAM對中國鋼鐵行業(yè)的直接影響勢必比預期更為顯著(zhù)，原因包含以下幾個(gè)方面。
一是涉及范圍進(jìn)一步擴大。這意味著(zhù)，不僅直接出口歐盟的鋼鐵企業(yè)需要填報相關(guān)數據，金屬制品加工企業(yè)如有直接出口，也需要向貿易商報送碳排放數據，CBAM的影響將擴大到為這些行業(yè)供應原材料的更多鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)。屆時(shí)將有大量的鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)，雖然不直接出口產(chǎn)品至歐盟，但由于下游用戶(hù)的出口被CBAM波及，也必將面臨CBAM造成的價(jià)格傳導。
二是降碳難度大。鋼材出口方面，我國對歐盟出口的鋼材中，板材等高附加值品種占比高，該類(lèi)產(chǎn)品主要采用高爐—轉爐長(cháng)流程工藝生產(chǎn)，并可能需要更為復雜的生產(chǎn)工序，碳排放強度較螺紋鋼等普通產(chǎn)品會(huì )有不同程度的增加。高附加值產(chǎn)品短時(shí)間內難以改用短流程生產(chǎn)，通過(guò)流程重構實(shí)現大幅降碳的可能性較小。
金屬制品行業(yè)能源消耗以電力和天然氣為主，企業(yè)的碳排放與電網(wǎng)排放因子密切相關(guān)，電力、熱力屬于間接排放，當前不在CBAM的征收范圍內。但由于金屬制品企業(yè)節電、節能達到一定程度后難以持續下降，一旦歐盟修改規則將這些產(chǎn)品的間接排放納入，尤其是在免費配額逐步減少后，企業(yè)面臨的成本壓力將越來(lái)越明顯。
三是對貿易量的影響將更加顯著(zhù)。第73章涉及的螺栓、螺母等4類(lèi)鋼鐵制品的納入，使貿易量較預期增長(cháng)了約70%。2020年以來(lái)，我國對歐盟直接出口的鋼材量迅速增長(cháng)，2022年全年出口量較2020年增長(cháng)超80%；鋼鐵制品出口增長(cháng)也十分明顯，且出口均價(jià)較鋼產(chǎn)品更高。隨著(zhù)EU-ETS碳價(jià)的不斷上漲，CBAM造成的碳成本增幅將更大，可能對其出口均價(jià)及貿易額造成一定影響。
四是對成本的影響。本文結合歐盟碳市場(chǎng)的運作機制，初步測算可能造成的成本變化。以高爐工序為例，歐盟碳市場(chǎng)以工序為邊界，熱鐵水的基準值1288千克二氧化碳/噸對應高爐煉鐵工序，不含焦化和燒結、球團等鐵前工序。
假設歐盟本土某企業(yè)高爐工序的排放是1688千克二氧化碳/噸，其單位產(chǎn)品增加的碳成本為：[基準值×非免費配額比例+超排量]×碳價(jià)。
假設2026年碳價(jià)均價(jià)在100歐元/噸，則單位產(chǎn)品增加的碳成本為：[1288×(100%-97.5%)+（1688-1288）]/1000×100=43.22歐元/噸鐵。
如果進(jìn)口商從中國進(jìn)口鋼材，則其應支付給歐盟的CBAM費用實(shí)質(zhì)上是為了補齊相同的生產(chǎn)環(huán)節在歐盟生產(chǎn)需要支付的碳成本，公式為：[基準值×非免費配額比例+超排量]×CBAM證書(shū)價(jià)格。
如果非歐盟鋼企高爐工序的排放為1688千克二氧化碳/噸，則同理，2026年歐盟進(jìn)口商需承擔扣除97.5%的免費配額后超出的部分。如果CBAM證書(shū)價(jià)格也是100歐元/噸，則進(jìn)口商需支付的碳成本也是43.22歐元/噸鐵。如企業(yè)在中國碳市場(chǎng)中已經(jīng)支付了碳成本（如碳交易額與碳稅），則這部分金額將被扣減。
不過(guò)，因為歐盟碳市場(chǎng)與中國碳市場(chǎng)的邊界不同，歐盟碳市場(chǎng)為設備/工藝的邊界，中國碳市場(chǎng)（包括試點(diǎn)碳市場(chǎng)）則為法人邊界，具體的測算方法也不一樣，所以不能以碳核查數據簡(jiǎn)單推算可能造成的碳成本增加，需要結合CBAM核算細則來(lái)測算。
上述測算僅考慮了高爐煉鐵工序的成本，如果該企業(yè)煉焦、燒結工序實(shí)際排放量也高于基準值，同樣需要承擔相應的碳成本。2026年后，歐盟碳市場(chǎng)免費配額逐年削減，非免費配額的比例還會(huì )造成缺口增加，CBAM成本將進(jìn)一步上升。
從行業(yè)、企業(yè)層面積極應對
行業(yè)層面：
一是強化頂層設計。CBAM涉及大量基礎數據和信息的申報工作，建議政府主管部門(mén)加強對相關(guān)企業(yè)、貿易服務(wù)商的培訓與監督，在確保國家、行業(yè)和企業(yè)利益不受侵害的同時(shí)，參與到國際競爭中，并充分獲得國際認可。加快培育本土化的綠色認證機構，開(kāi)發(fā)本土化的數據庫、工具包并逐步完善，最終實(shí)現與國際認證機構互認互通。
二是推動(dòng)鋼鐵等行業(yè)納入全國碳市場(chǎng)。在方法學(xué)及定價(jià)機制層面，努力推動(dòng)國內碳市場(chǎng)與國際碳市場(chǎng)接軌。CBAM僅抵扣企業(yè)為碳排放支付的顯性成本，即碳交易額與碳稅。鋼鐵行業(yè)納入國內碳市場(chǎng)后，一方面，可倒逼企業(yè)推進(jìn)節能低碳轉型，降低碳排放強度；另一方面，盡可能將企業(yè)因超排造成的碳交易成本留在國內市場(chǎng)，用于支撐中國碳市場(chǎng)的建設和國內的低碳轉型。建議在國內碳市場(chǎng)逐步推行配額有償分配，讓碳價(jià)更好地反映市場(chǎng)供需情況。
三是研究碳市場(chǎng)與碳稅互為補充的并行機制。金屬制品行業(yè)是處于碳排放“生產(chǎn)端”與“消費端”之間的“節點(diǎn)行業(yè)”，具有企業(yè)數量多、體量小、涉及面廣等特點(diǎn)，不易被碳市場(chǎng)覆蓋，建議主管部門(mén)針對金屬制品等已被CBAM覆蓋的行業(yè)，適時(shí)征收碳稅，倒逼企業(yè)推動(dòng)供應鏈減碳，推進(jìn)綠色發(fā)展，協(xié)同助力碳減排。
四是優(yōu)化貿易結構，鼓勵高附加值、綠色低碳競爭力強的企業(yè)參與高端產(chǎn)品國際競爭。加強出口鋼材的碳排放管理，通過(guò)稅收政策和出口規劃等方式限制高碳、高能耗、低附加值產(chǎn)品的無(wú)序出口，提升環(huán)境績(jì)效水平高、流程短、符合國際綠色標準的鋼材及下游產(chǎn)品出口比重，推動(dòng)出口貿易向高端化、綠色化發(fā)展。
企業(yè)層面：
一是持續推進(jìn)節能降碳。鼓勵企業(yè)積極開(kāi)展極致能效工程、“雙碳”行動(dòng)等實(shí)質(zhì)性工作，以技術(shù)進(jìn)步、能源結構調整、管理提升、智能制造等為手段，持續降低能耗強度和碳排放強度，提升綠色競爭力。
二是夯實(shí)數據基礎，積極發(fā)布EPD。EPD報告已被越來(lái)越多的下游用戶(hù)企業(yè)作為選擇合作供應商、打造零碳供應鏈的重要判斷依據，EPD、綠色產(chǎn)品等認證將成為企業(yè)在競爭賽道上的“綠色名片”。鋼鐵企業(yè)應積極開(kāi)展LCA（全生命周期評價(jià)）工作，加大EPD的認證和開(kāi)發(fā)力度，夯實(shí)自身數據基礎、不斷提升碳管理能力，有條件的企業(yè)要積極參與鋼協(xié)EPD平臺建設。雖然編制并發(fā)布EPD報告，并不能幫助企業(yè)直接豁免或者減少“碳關(guān)稅”，但是對企業(yè)而言，開(kāi)展LCA和開(kāi)發(fā)EPD是應用國際規則、厘清自身排放現狀的必要手段，只有“摸清家底”，制訂出切實(shí)可行的降碳方案，不斷提升環(huán)境績(jì)效，才能在數據申報和認證過(guò)程中占據主動(dòng)。（陳瑜 趙楠）
