進(jìn)入城鎮化中后期，城市將如何發(fā)展？發(fā)改委文件首次提出收縮型城市，這意味著(zhù)政府層面不再單方面考慮城市增長(cháng)和擴張。在重構新型城鎮化空間格局的背景下，將優(yōu)化城市群-都市圈-中小城市-特色小鎮這一結構下的土地、資金等要素配置。
在經(jīng)歷了一輪迅猛增長(cháng)之后，中國的城市該如何發(fā)展？
4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》（以下稱(chēng)《重點(diǎn)任務(wù)》），布置了包括加快農業(yè)轉移人口市民化、優(yōu)化城鎮化布局形態(tài)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、加快推進(jìn)城鄉融合發(fā)展等方面19條具體任務(wù)。
《重點(diǎn)任務(wù)》再次強調了城市群-都市圈-中小城市-特色小鎮的新型城鎮化空間格局框架，試圖通過(guò)轉變城市發(fā)展觀(guān)念，優(yōu)化資源要素在城鄉之間、大城市與中小城市之間的合理配置，最終實(shí)現人口、產(chǎn)業(yè)在這一空間格局內的再分配。
收縮型城市會(huì )更多嗎？
21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，《重點(diǎn)任務(wù)》不僅指出要加快京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江三角洲區域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區建設，還在房地產(chǎn)市場(chǎng)調控政策、區域制造業(yè)布局、大氣污染防治、城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同等多個(gè)領(lǐng)域，強調了協(xié)同發(fā)展的重要性。
對此，首都經(jīng)貿大學(xué)特大城市研究院研究員葉堂林告訴21世紀經(jīng)濟報道，從我國城鎮化進(jìn)程來(lái)看，靠單一城市自主發(fā)展的階段已經(jīng)基本結束，城市群和都市圈發(fā)展是從初級到中級的發(fā)展階段，越來(lái)越強調與周邊的合作。
此外，多位受訪(fǎng)人士向21世紀經(jīng)濟報道表示，此次《重點(diǎn)任務(wù)》對于城市發(fā)展，不再單方面考慮城市增長(cháng)和擴張，開(kāi)始相對地思考一些城市在收縮中帶來(lái)的各種問(wèn)題，顯示了我國新型城鎮化過(guò)程中，城市發(fā)展理念的轉變。
《重點(diǎn)任務(wù)》中提到，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤(pán)活存量，引導人口和公共資源向城區集中。
對此，有地產(chǎn)分析人士告訴21世紀經(jīng)濟報道，文件一方面要求全面放開(kāi)大城市落戶(hù)限制，另一方面提出中小城市發(fā)展要分類(lèi)施策，并在官方文件中首次提及“收縮型”城市，符合城市化一體兩面的發(fā)展規律，未來(lái)人口等政策可能進(jìn)一步分化。
中央財經(jīng)大學(xué)城市管理系主任、副教授王偉指出，“收縮型城市”是國外引入的概念，包括德國魯爾、法國洛林和美國的休斯頓等地區，都經(jīng)歷過(guò)城市收縮的階段。其主要體現在人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退，城市空間和公共設施閑置等三個(gè)方面。在我國，還有一種特有的城市收縮現象，即常住人口少于戶(hù)籍人口的“戶(hù)口倒掛”現象。
王偉認為，這也在一定程度上代表著(zhù)城市規劃理念的轉變。過(guò)去我國地方政府主導的城市規劃，由于土地財政等影響，基本上是基于城市擴張預期所做的增長(cháng)型規劃，用地指標和人口規模都在不斷地增加，在一些城市，預期與現實(shí)并不相符。
21世紀經(jīng)濟報道注意到，近年來(lái)，學(xué)術(shù)界開(kāi)始注意到我國一些中小城市人口“收縮”的現象。
根據清華大學(xué)建筑學(xué)院特別研究員龍瀛的研究，在2000年到2010年間，中國有180個(gè)城市的人口在流失，同期出現人口流失的鄉鎮和街道辦事處則超過(guò)一萬(wàn)個(gè)。
首都經(jīng)濟貿易大學(xué)吳康副教授也曾發(fā)布研究成果稱(chēng)，2007-2016年間，中國有84座城市出現了“收縮”，這些城市都經(jīng)歷了連續3年或者3年以上的常住人口減少。
王偉則指出，城市的擴張和收縮有其必然性，是城市發(fā)展的一體兩面。一方面，大城市的擴張，城市群的出現和人口在空間分布的不均衡，有其必然性。另一方面，城市的收縮也有其人為性，我國嚴格將城市按照行政級別劃分，也導致了資源和要素過(guò)度向行政級別高的大城市集中，導致這些城市出現“虹吸效應”。
土地指標給都市圈松綁
在重構新型城鎮化空間格局的背景下，優(yōu)化城市群-都市圈-中小城市-特色小鎮這一結構下的土地、資金等要素配置，是此次《重點(diǎn)任務(wù)》的另一個(gè)重點(diǎn)。
21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，《重點(diǎn)任務(wù)》在多處均提到了土地指標的相關(guān)改革政策。
《重點(diǎn)任務(wù)》提出，深化“人地錢(qián)掛鉤”等配套政策。全面落實(shí)城鎮建設用地增加規模與吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量掛鉤政策，在安排各地區城鎮新增建設用地規模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量的權重，探索落戶(hù)城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。
此外，《重點(diǎn)任務(wù)》還提到，在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑。在符合空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市。
農業(yè)農村部經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂(lè )告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，所謂的異地調整入市，主要是指對不成整的、零星的集體建設用地復墾后，騰挪出的建設用地指標在合適區域調整入市的情況，也有部分是指不同村組間建設用地互換等。
在指標流轉方面，上述地產(chǎn)分析人士告訴記者，根據國務(wù)院發(fā)布的相關(guān)文件，只有“三區三州”及其他深度貧困縣，其城鄉建設用地增減掛鉤節余指標，才可以由國家統籌后跨省域調劑使用。而此次文件對都市圈內的跨區域指標做了“松綁”，這意味著(zhù)，比如北京都市圈內，河北的部分地區有建設用地指標結余的，可以將指標流轉給北京，從而保障北京的用地供應。
在人力資源方面，《重點(diǎn)任務(wù)》不僅全面放開(kāi)大城市落戶(hù)，還表示要推動(dòng)形成平等競爭、規范有序、城鄉統一的人力資源市場(chǎng)，統籌推進(jìn)農村勞動(dòng)力轉移就業(yè)和就地創(chuàng )業(yè)就業(yè)?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》還提到，要健全涉農技術(shù)創(chuàng )新市場(chǎng)導向機制和產(chǎn)學(xué)研用合作機制，引導科研人員按規定到鄉村兼職和離崗創(chuàng )業(yè)。
要素結構的調整，最終會(huì )服務(wù)于產(chǎn)業(yè)結構的調整?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》提出，要引導大城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)選擇和人才引進(jìn)上的優(yōu)勢，提升經(jīng)濟密度、強化創(chuàng )新驅動(dòng)、做優(yōu)產(chǎn)業(yè)集群，形成以高端制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構。引導中小城市夯實(shí)制造業(yè)基礎，發(fā)揮要素成本低的優(yōu)勢，增強承接產(chǎn)業(yè)轉移能力，推動(dòng)制造業(yè)特色化差異化發(fā)展，形成以先進(jìn)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構。
對此，葉堂林表示，這類(lèi)產(chǎn)業(yè)布局的設定，更多是基于區域分工定位的調整。從產(chǎn)業(yè)結構的角度來(lái)看，我國已經(jīng)到了工業(yè)化的中后期。以發(fā)達國家的經(jīng)驗來(lái)看，后工業(yè)化社會(huì )的產(chǎn)業(yè)結構主要以服務(wù)業(yè)為主，但只發(fā)展高端而沒(méi)有中低端的產(chǎn)業(yè)鏈配套，也難以帶動(dòng)區域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
葉堂林認為，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度，核心城市需要發(fā)展高端服務(wù)業(yè)和研發(fā)產(chǎn)業(yè)，比如研發(fā)、品牌、銷(xiāo)售等高附加值環(huán)節。同時(shí)依托中小城市，利用其低土地和人力要素成本較低的優(yōu)勢，負責制造等低附加值環(huán)節，與大城市形成分工，形成梯度轉移的格局。
