踩在風(fēng)險與發(fā)展蹺蹺板上，地方政府債務(wù)治理于2019年伊始尋求著(zhù)新的平衡。
一方面，隨著(zhù)“穩增長(cháng)”成為政府當前經(jīng)濟工作的首要任務(wù)之一，規范舉債的“前門(mén)”越開(kāi)越大。除了大幅增加地方政府專(zhuān)項債券規模，為“穩增長(cháng)”提供有力支持之外，全國人大常委會(huì )近日也正式授權國務(wù)院提前下達2019年地方政府新增債務(wù)限額合計1.39萬(wàn)億元。這意味著(zhù)2019年初地方政府就可以發(fā)債搞基礎設施建設，也可以“借新還舊”緩解償債壓力，這將發(fā)揮政府債券資金對穩投資、擴內需、補短板的重要作用，對沖經(jīng)濟波動(dòng)壓力。
提前下達的1.39萬(wàn)億元新增債務(wù)限額將分配給36個(gè)省份（自治區、直轄市、計劃單列市），這些省市再將各自獲得的部分新增債務(wù)限額下達給下轄市縣。
1月2日，浙江省財政廳提前下達了市縣新增債務(wù)限額609億元。浙江省財政廳稱(chēng)，這將進(jìn)一步加快地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度，保障省委、省政府重大決策部署中的重大項目資金需求，更好發(fā)揮積極財政政策作用。
另一方面，沒(méi)有關(guān)嚴的地方政府違法違規舉債“后門(mén)”將嚴堵。去年底的全國財政工作會(huì )議部署2019年財政工作時(shí)，三次提及防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，尤其是隱性債務(wù)。財政部近日印發(fā)的《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法》稱(chēng)，希望通過(guò)增強地方政府債務(wù)信息透明度，加強社會(huì )監督，來(lái)嚴格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。而規范發(fā)債額度大幅增加，并加快發(fā)債進(jìn)度，也將減弱地方違法違規舉債動(dòng)力。
專(zhuān)項債將破2萬(wàn)億元
2018年12月19日~21日，中央經(jīng)濟工作會(huì )議在北京召開(kāi)。會(huì )議指出，經(jīng)濟運行穩中有變、變中有憂(yōu)，外部環(huán)境復雜嚴峻，經(jīng)濟面臨下行壓力。對此，2019年積極財政政策要“加力增效”，具體舉措之一就是較大幅度增加地方政府專(zhuān)項債券規模。
為了穩增長(cháng)，地方政府需要加大基礎設施建設“補短板”力度，而籌資的合法手段之一就是發(fā)行地方政府債券。地方政府債券分為一般債券和專(zhuān)項債券，前者是針對沒(méi)有收益的公益性項目發(fā)行且以一般公共預算收入還本付息的政府債券，后者則是有一定收益的公益性項目且以項目對應的政府性基金和專(zhuān)項收入還本付息的政府債券。
相比于地方政府一般債券，為有一定收益性項目籌資的專(zhuān)項債券規模增長(cháng)迅速。
根據財政部數據，2015年首次發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券額度為1000億元；2016年增至4000億元；2017年這一數字是8000億元；2018年首次突破萬(wàn)億元，為13500億元。
不少券商預計，2019年這一額度將突破2萬(wàn)億元。比如海通證券(8.840, 0.08, 0.91%)就預計2019年地方政府新增專(zhuān)項債券規模在2.15萬(wàn)億~2.35萬(wàn)億元。
“地方政府專(zhuān)項債券規模大幅提高是合理的，因為它的資金償還不是靠稅收，而主要靠項目自身收益，發(fā)債規模大小取決于市場(chǎng)需求，更多的是市場(chǎng)行為。目前債券市場(chǎng)需要穩健的固定收益，地方政府專(zhuān)項債券很有吸引力?，F在判斷2019年專(zhuān)項債券額度還早，超過(guò)2萬(wàn)億元是有可能的?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長(cháng)喬寶云告訴第一財經(jīng)記者。
財政部數據顯示，2018年前11個(gè)月地方政府一般債券發(fā)行利率為3.89%，專(zhuān)項債券發(fā)行利率為3.9%。2018年新增專(zhuān)項債券也全部順利發(fā)行。
依照慣例，2019年地方政府專(zhuān)項債券具體數字將在今年全國兩會(huì )上政府工作報告中披露，交全國人大審議后最終確定。
發(fā)債提速到一季度
盡管中央不斷增加地方政府債券額度，但由于制度原因，發(fā)債往往拖到下半年，影響了地方政府新增債券的穩增長(cháng)效果。
“地方新增債務(wù)額度需要在3月全國兩會(huì )期間經(jīng)全國人大敲定后，再分配給各省份并由省級人大批準，然后各省份再下達給市縣并經(jīng)同級人大批準，因此真正發(fā)債要到五六月份之后?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)鄭春榮教授告訴第一財經(jīng)。
財政部部長(cháng)劉昆在第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第七次會(huì )議上表示，近年來(lái)各地多數在5月左右調整預算，導致地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度偏慢，出現上半年無(wú)債可用、下半年集中發(fā)債的情況。
以2018年為例，1~4月全國沒(méi)有發(fā)行一只地方政府新增債券，第5個(gè)月才開(kāi)始有百余億元的新增債券發(fā)行，而2萬(wàn)億元的新增債券發(fā)行集中在6~10月。
對外經(jīng)濟貿易大學(xué)教授毛捷告訴第一財經(jīng)記者，地方債發(fā)行與使用期限錯配，不利于充分發(fā)揮政府債券的使用效率、宏觀(guān)調節功能。同時(shí)，這種錯位也造成了債券市場(chǎng)基礎資產(chǎn)供應的大起大落，對市場(chǎng)的利率定價(jià)、投資資金流動(dòng)性、頭寸管理等帶來(lái)了一定的壓力，也可能擠壓債市其他基礎資產(chǎn)的發(fā)行和交易。
為解決這問(wèn)題，劉昆受?chē)鴦?wù)院委托，希望全國人大常委會(huì )授權提前下達部分新增地方政府債務(wù)限額。
最終，為了加快地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度，保障重點(diǎn)項目資金需求，發(fā)揮政府債券資金對穩投資、擴內需、補短板的重要作用，更好地發(fā)揮積極財政政策作用，保持經(jīng)濟持續健康發(fā)展，第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第七次會(huì )議決定：在2019年3月全國人民代表大會(huì )批準當年地方政府債務(wù)限額之前，授權國務(wù)院提前下達2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專(zhuān)項債務(wù)限額8100億元，合計13900億元。
鄭春榮認為，提前下達債務(wù)限額可以讓地方債發(fā)行節奏更加平穩有序，地方政府可以提前做好規劃，盡早安排重點(diǎn)工程項目推進(jìn)，有利于穩增長(cháng)的實(shí)現。
喬寶云分析，本屆人大授權提前下達債務(wù)限額有五年期限，但未來(lái)延續的可能性很大，并會(huì )作進(jìn)一步完善，形成長(cháng)期制度。因為提前下達地方債務(wù)限額，讓地方政府發(fā)債自然年度與預算年度周期相匹配，給地方政府發(fā)債應對上半年經(jīng)濟形勢留下了空間，地方盡早“借新還舊”緩解了債務(wù)還本付息壓力，是積極財政政策的體現。
地方債嚴管高壓態(tài)勢不減
在防風(fēng)險攻堅戰下，地方政府債務(wù)嚴監管高壓態(tài)勢不會(huì )削減。
“堅持從嚴整治舉債亂象，對違法違規舉債融資行為，發(fā)現一起、問(wèn)責一起、通報一起，終身問(wèn)責、倒查責任?！眲⒗ピ诮谌珖斦ぷ鲿?huì )議上說(shuō)，2018年財政部門(mén)堅持開(kāi)好“前門(mén)”、嚴堵“后門(mén)”，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)，2019年將采取更有力措施有效防范化解財政金融風(fēng)險。
2019年，中央大幅增加地方政府專(zhuān)項債券額度，并加快發(fā)債進(jìn)度，這其實(shí)更進(jìn)一步滿(mǎn)足地方基礎設施資金合理需求，也間接削弱了地方違法違規舉債動(dòng)機。
近日，財政部印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》，從2019年1月1日起各地需要詳細具體公布各類(lèi)債務(wù)相關(guān)信息，包括違法而違規舉債擔保問(wèn)責結果，并強化監督機制，財政部駐各地財政監察專(zhuān)員辦事處對地方政府債務(wù)信息公開(kāi)履行日常監督職能。
地方政府債務(wù)信息“陽(yáng)光化”，將更好地發(fā)揮社會(huì )公眾對地方政府舉債融資的監督作用，在“問(wèn)責”高壓線(xiàn)下，地方違法違規舉債將寸步難行。
毛捷表示，地方政府只能發(fā)行政府債券來(lái)融資，通過(guò)提前下達新增債務(wù)限額開(kāi)大地方政府舉債的“前門(mén)”，通過(guò)信息公開(kāi)讓“前門(mén)”更規范、更科學(xué)。
溫來(lái)成認為，2019年將依法規范地方債管理，治理思路依然是“開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)”。一方面，地方只能通過(guò)發(fā)債來(lái)融資，通過(guò)加大發(fā)債額度，提高發(fā)債進(jìn)度和資金使用效率、透明度，來(lái)滿(mǎn)足地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的合理資金需求。另一方面，在滿(mǎn)足地方合理的融資需求下，繼續加強問(wèn)責違法違規舉債擔保行為，化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險，防范區域性系統性金融風(fēng)險。
喬寶云告訴第一財經(jīng)記者，2019年地方債監管將更加嚴格，而且更加務(wù)實(shí)。比如，去年地方政府隱性債務(wù)在性質(zhì)上做了判斷之后，今年將通過(guò)多種途徑更加務(wù)實(shí)地逐步化解存量隱性債務(wù)，避免形成局部財政金融風(fēng)險。
