打贏(yíng)藍天保衛戰并不是一個(gè)新鮮的話(huà)題，卻是當下國家發(fā)展的頭等大事。水上藍天保衛戰是藍天保衛戰的一項重要內容，其中，船舶和港口的排放污染更不容被忽視。
6月25日，《南方港口大氣環(huán)境倡導與調查報告》發(fā)布及研討會(huì )在北京召開(kāi)，來(lái)自交通運輸部、亞洲清潔空氣中心、浙江臺州生態(tài)環(huán)境局及相關(guān)環(huán)境保護機構的代表就船舶排放和港口大氣污染的管治展開(kāi)了討論，認為“政策措施有待完善、激勵力度有待加強、懲戒方法有待改進(jìn)、監管力度有待提升”。
《報告》建議在當前打贏(yíng)藍天保衛戰的政策背景下，全國人大常委會(huì )修改《大氣污染防治法》第一百零六條法規，加大對使用不合規燃油的處罰力度；中國海事局建立水上藍天保衛戰移動(dòng)端公眾參與渠道；排放控制區各地區政府將“黑尾”行為納為監管對象，助力打贏(yíng)水上藍天保衛戰。
合規成本大于違法成本？
近年來(lái)，世界集裝箱貨物吞吐量排名前十的港口中，我國占據了7席。在水上交通日益發(fā)達的同時(shí)，船舶和港口的排放污染對我國港口城市大氣環(huán)境的影響較為明顯，例如上海、深圳、香港等港口城市，二氧化硫和氮氧化物成為這些地區船舶和港口排放的主要空氣污染物。
以上海市為例，2012年，船舶排放的二氧化硫、氮氧化物和PM2.5占上海市排放總量的12.4%、11.6%和5.6%。隨著(zhù)上海市對工業(yè)源和機動(dòng)車(chē)治理的深入，船舶排放的影響進(jìn)一步凸顯。2015年，該市船舶排放二氧化硫、氮氧化物的占比已上升到 25.7%和29.4%。業(yè)內專(zhuān)家認為，更多港口城市由于缺乏研究，船舶和港口排放的影響恐被低估。隨著(zhù)越來(lái)越多港口城市對工業(yè)源和機動(dòng)車(chē)治理的深入，對船舶和港口大氣污染排放的控制迫在眉睫。
為此，環(huán)保組織自然田團隊從2018年10月開(kāi)始，通過(guò)開(kāi)展線(xiàn)下拜訪(fǎng)、收集部分海事部門(mén)排放控制區內船舶大氣違法行為處罰信息、實(shí)地港口調研、一對一訪(fǎng)談等，對我國南方主要港口城市船舶和港口排放污染情況進(jìn)行了追蹤，發(fā)現造成目前排放控制難題的主要原因之一在于已有的行政處罰力度較輕，處罰金額與燃油超標倍數存在明顯脫鉤現象，相比其他發(fā)達國家地區偏低。
《報告》數據顯示，在2016～2017年我國海事部門(mén)對排放控制區內使用不合規燃油排放明顯可見(jiàn)黑煙行為的261條處罰信息中，單筆最低處罰金額僅為0.1萬(wàn)元，平均處罰金額1.5萬(wàn)元，單筆最高處罰金額為8萬(wàn)元，遠低于《大氣污染防治法》第一百零六條規定的10萬(wàn)元的處罰上限。因此《報告》團隊提出了《大氣污染防治法》修改建議，修改內容為“違反本法規定，使用不符合標準或者要求的船舶用燃油的，由海事管理機構、漁業(yè)主管部門(mén)按照職責，根據超標程度處以一萬(wàn)元以上的罰款，并可處以行政拘留”。
“違法成本低一直是我國環(huán)境治理面臨的障礙，水上大氣環(huán)境治理也不例外。”《報告》團隊成員田靜認為，加大對船舶使用不合規燃油行為的處罰力度，特別是針對一些屢教不改的船企，在簡(jiǎn)單的經(jīng)濟處罰起不到威懾作用時(shí)，納入行政拘留等處罰措施，這樣有助于減少港口大氣對公眾健康的威脅，打贏(yíng)水上藍天保衛戰。
不僅如此，還有專(zhuān)家提出，與其他國家和地區的高額罰金和行政拘留措施的處罰力度相比，我國處罰“下線(xiàn)過(guò)高、上限過(guò)低”。交通運輸部水運研究院環(huán)保與節能技術(shù)研究中心總工程師彭傳圣分析說(shuō)，在實(shí)際執行過(guò)程中，我國處罰還存在下限過(guò)高的問(wèn)題，對于監管抽查出的小微內河運輸企業(yè)的違規船舶船東或者船舶經(jīng)營(yíng)人，難以實(shí)施下限處罰，沒(méi)有起到懲戒作用，又浪費查驗資源；對于違規大型國內沿海船舶或者國際航行船舶，即使實(shí)施上限處罰，也難以起到應有的懲戒作用，實(shí)際執行過(guò)程中，一些船東或者船舶經(jīng)營(yíng)人愿意反復接受懲罰。我國相關(guān)法律在制定懲罰規則時(shí)，用定量的金錢(qián)數額設限，常常受對違規所得估計以及違規導致后果認識的局限，實(shí)際執行過(guò)程中，往往出現操作性差、自由裁量權過(guò)大或者難以起到懲戒作用的問(wèn)題。因此，他認為，應以違規所得為基礎，結合懲罰力度要求施行懲罰，這樣既具有可操作性，也能起到有效的懲戒作用。
政策引導化被動(dòng)為主動(dòng)？
為推進(jìn)港口大氣環(huán)境治理，2016年，我國在重點(diǎn)水域開(kāi)始實(shí)施《珠三角、長(cháng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實(shí)施方案》。2018年，水上藍天保衛戰升級。國務(wù)院于2018年6月印發(fā)的《打贏(yíng)藍天保衛戰三年行動(dòng)計劃》提出，2019年年底前，調整擴大船舶排放控制區范圍，覆蓋沿海重點(diǎn)港口，推動(dòng)內河船舶改造，加強顆粒物排放控制，開(kāi)展減少氮氧化物排放試點(diǎn)工作；11月，交通運輸部發(fā)布《船舶大氣污染物排放控制區實(shí)施方案》，提出擴大排放控制區范圍，明確對燃油、氮氧化物等減排措施的要求。盡管如此，許多港口仍存在不合規排放污染問(wèn)題。
“提高違規船舶被識別的概率和形成對違規行為的震懾效果，是有效監管的兩把利劍。”據亞洲清潔空氣中心研究員成慧慧介紹，2015年1月，當國際排放控制區對船舶硫含量的限值要求從1%加嚴到0.1%時(shí)，歐洲開(kāi)發(fā)了名為“忒提斯-歐盟”（THETIS-EU）的執法信息共享系統，指導監管人員優(yōu)先檢查可疑的船舶，大大提高了執法效率；美國則將燃油的超標程度、違規次數、執法配合程度等作為罰金的確定依據，震懾潛在的違規者。
根據國際排放控制區采取的管控措施和經(jīng)驗，成慧慧認為，目前，國內對違規船舶開(kāi)出的罰單，罰金與硫含量的超標倍數脫鉤，甚至低于企業(yè)因違規而獲得的經(jīng)濟收益，這不僅難以對違規者形成震懾效果，也不利于為合規企業(yè)營(yíng)造公平競爭的環(huán)境。因此，她建議提高執法效率、加大監管力度，建立透明、清晰的處罰機制，借助國際先進(jìn)經(jīng)驗，推動(dòng)遙感監測技術(shù)作為排放控制區執法的手段和依據，引導企業(yè)主動(dòng)參與水上藍天保衛戰行動(dòng)之中。
為應對日益嚴苛的環(huán)保法規要求，許多船東或船舶經(jīng)營(yíng)人也采取了應對措施。但無(wú)論是加裝脫硫系統，還是選擇更換成本較高的低硫燃油，大部分船東目前是被動(dòng)地應對環(huán)保法規的強制性舉措。如何能改變這樣的情況，讓所有涉及船舶和港口的企業(yè)主動(dòng)控制污染排放，共同參與污染管控及治理？
“從被動(dòng)應對到主動(dòng)實(shí)施應從兩方面來(lái)理解，一是個(gè)人，一是企業(yè)。”彭傳圣告訴記者，從個(gè)人角度來(lái)說(shuō)，對某一事物的意識和看法將決定這個(gè)人的行動(dòng)，像深圳等發(fā)達地區的居民，由于擁有與國際接軌的環(huán)保理念，所以他們的環(huán)保意識更為強烈，會(huì )對當地船舶及港口治理提出更高的要求。
從企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，主動(dòng)與否完全由經(jīng)濟效益決定?！捌髽I(yè)追求經(jīng)濟效益最大化是理所當然的事情，這是社會(huì )發(fā)展的必然前提。既然企業(yè)以效益為核心，如果政府制定政策會(huì )影響到企業(yè)效益，那么企業(yè)想方設法規避也是正?，F象?！迸韨魇フJ為，“如果政府部門(mén)希望企業(yè)主動(dòng)加入環(huán)保治理的話(huà)，需要尊重這個(gè)思路和前提，一方面讓企業(yè)認為環(huán)保行為存在經(jīng)濟效益，便可加大相關(guān)財政補助，另一方面給予相關(guān)政策優(yōu)惠，例如讓液化天然氣（LNG）動(dòng)力船舶優(yōu)先靠泊，讓企業(yè)有利可圖?！?/p>
“官”“民”聯(lián)手強化監督？
《報告》認為，排放控制區內的各地政府部門(mén)應重視并將船舶排放的“黑尾”污染納入監管范圍，以控制柴油廢氣對居民健康造成的威脅。據了解，2017年和2018年，上海市海事部門(mén)分別對行政區域內船舶排放明顯可見(jiàn)黑煙的行為作出40起和34起處罰，但目前我國針對“黑尾”行為進(jìn)行監管的地區僅有上海市。
除了監管范圍及力度有待增強，《報告》團隊還在調研時(shí)發(fā)現，由于一般公眾與港口的位置較遠、難以近距離接觸等原因，港口的大氣污染問(wèn)題容易被公眾忽視。即便是居住在港口附近的居民，其中一部分也沒(méi)有意識到船舶和港口排放是大氣污染源之一?！秷蟾妗穲F隊對滬、廣、深港口及周邊社區96位居民進(jìn)行了一對一訪(fǎng)談，約60%的居民表示，在保護個(gè)人信息的前提下，愿意參與對船舶“黑尾”等港口大氣排放行為的舉報和監督。
《報告》指出，2018年，生態(tài)環(huán)境部12369信訪(fǎng)舉報中，微信舉報占全部信訪(fǎng)舉報的35.2%，同比增加了93.2%；住房和城鄉建設部和生態(tài)環(huán)境部推進(jìn)的“城市水環(huán)境公眾參與”微信公眾號也取得了良好效果。盡管在生態(tài)環(huán)境的公眾參與途徑上，生態(tài)環(huán)境部、住建部、自然資源部先后開(kāi)通了移動(dòng)端的公眾參與渠道，證明了公眾參與在生態(tài)環(huán)境保護方面的作用，但也要看到，在水上藍天保衛戰方面，我國還沒(méi)有廣泛的公眾參與基礎。公眾對船舶大氣污染物的排放并不敏感，涉及投訴舉報方面，全國尚未建立統一的平臺，尤其缺少便于參與的移動(dòng)端公眾參與途徑。
因此，《報告》建議進(jìn)一步建立相應的移動(dòng)端公眾參與平臺，在接受舉報投訴的同時(shí)，也能強化公眾科普、工作通報等宣傳，推動(dòng)形成全民參與船舶和港口污染防治的良好氛圍?！?strong>建立全國性的執法信息共享系統、建立公眾監督船舶排放參與渠道等，對于打贏(yíng)水上藍天保衛戰也將是有力支持。”成慧慧補充說(shuō)。
