自2013年以來(lái)，我國的空氣質(zhì)量明顯改善，重污染天氣應急管理已成為大氣污染防治的重要手段之一，在我國環(huán)境質(zhì)量改善過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用。

　　2013年國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計劃》，要求空氣質(zhì)量未達到規定標準的城市應制定和完善重污染天氣應急預案，按不同污染等級確定企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)措施。同年，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見(jiàn)》（環(huán)辦〔2013〕106號）、《城市大氣重污染應急預案編制指南》（環(huán)辦函〔2013〕504號），確定了分級響應模式，要求分級落實(shí)強制性減排措施，主要包括工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)、限排措施等。

　　2014~2016年環(huán)境保護部先后發(fā)布了《關(guān)于加強重污染天氣應急預案編修工作的函》（環(huán)辦函〔2014〕1461號）、《關(guān)于做好重污染天氣應急預案修訂工作的函》（環(huán)辦應急函〔2016〕1260號），明確提出把不同級別減排力度分解細化至具體行業(yè)、具體大氣污染源。要首先把工藝水平落后、污染治理水平低、環(huán)境違法行為多發(fā)、未按期完成治污任務(wù)、超排放標準或超總量控制排放的大氣污染源納入應急減排范圍。明確不同行業(yè)、不同工藝流程的應急減排措施，實(shí)施“一廠(chǎng)一策”，避免減排比例“一刀切”。

　　2017～2018年《大氣污染防治行動(dòng)計劃》收官，《打贏(yíng)藍天保衛戰三年行動(dòng)計劃》正式啟動(dòng)，提出重點(diǎn)區域實(shí)施秋冬季重點(diǎn)行業(yè)錯峰生產(chǎn)，針對鋼鐵等高排放行業(yè)，制定錯峰生產(chǎn)方案，實(shí)施差別化管理。差別化錯峰生產(chǎn)首次在河北省唐山市開(kāi)展了試點(diǎn)，唐山市聘請冶金工業(yè)規劃研究院對全市35家鋼鐵企業(yè)按百分制量化打分，將鋼鐵企業(yè)分為綠、黃、紅三類(lèi)，實(shí)施了分類(lèi)管理。

　　2019年7月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于加強應急減排措施應對夯實(shí)應急減排措施的指導意見(jiàn)》（環(huán)辦大氣函〔2019〕648號），其附件《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應急減排措施制定技術(shù)指南》首次建立了長(cháng)流程鋼鐵行業(yè)績(jì)效分級指標體系，從污染治理技術(shù)等5個(gè)層面將鋼鐵行業(yè)分為A、B、C三級。同時(shí)，制定了不同級別預警期間的響應措施，通過(guò)限制燒結、球團、焦化、白灰及煉鐵等主要產(chǎn)污工序的生產(chǎn)負荷實(shí)現污染物減排的目的。文件中首次提出A級企業(yè)排放限值要全面達到超低排放水平。

　　2020年7月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應急減排措施制定技術(shù)指南》（環(huán)辦大氣函〔2019〕340號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“340號文”），文件進(jìn)一步細化了長(cháng)流程鋼鐵企業(yè)績(jì)效分級標準，從有組織排放、無(wú)組織排放、監控監測水平、環(huán)境管理水平、運輸方式、運輸監管6個(gè)層面將鋼鐵行業(yè)分為A、B、B-、C、D五級，明確提出A、B級有組織排放、無(wú)組織排放應完成超低排放改造及評估監測。修改了應急響應措施，將原以高爐限產(chǎn)為中心措施，配套燒結、球團等工序限產(chǎn)的方式改為以控制轉爐爐數為中心措施，配套工序對應限產(chǎn)的方式。一是有效解決了企業(yè)高爐停產(chǎn)難度大的問(wèn)題，提高了可操作性；二是通過(guò)控制粗鋼產(chǎn)量真正控制了企業(yè)的生產(chǎn)負荷及節奏，切實(shí)降低了污染物排放；三是降低核查難度及工作量，提升了核查效率。

　　2021年10月4日生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規范重污染天氣應急減排措施的函》（環(huán)辦便函〔2021〕439號），進(jìn)一步規范了企業(yè)劃分、數據存儲、減排措施等相關(guān)內容，進(jìn)一步明確了鋼鐵企業(yè)評級要求。

　　縱觀(guān)我國重污染天氣應對政策中鋼鐵行業(yè)相關(guān)部分的發(fā)展，可以看出鋼鐵行業(yè)重污染應對制度是一個(gè)不斷完善的過(guò)程。隨著(zhù)時(shí)間的推移，重污染天氣績(jì)效分級及應急響應的政策日趨完善，已形成了層次分明、科學(xué)合理的績(jì)效分級體系及應急減排制度，目的性、可操作性不斷增強，企業(yè)認可程度不斷提升，真正在重污染天氣期間成為了保護環(huán)境空氣質(zhì)量、保衛人民健康的利劍。

　　二、重污染天氣應對工作取得的成果

　　自2013年以來(lái)，我國鋼鐵行業(yè)獲得了巨大發(fā)展，粗鋼產(chǎn)量從81313.89萬(wàn)噸增長(cháng)至106476.7萬(wàn)噸，漲幅達27.31%，其中京津冀地區鋼鐵產(chǎn)能占比30%。同時(shí)我國環(huán)境空氣質(zhì)量得到明顯改善，2021年，全國339個(gè)城市優(yōu)良天數比率平均為87.5%，同比上升0.5個(gè)百分點(diǎn)；PM2.5濃度平均為30微克/立方米，同比下降9.1%。全國平均霾日數21.3天，較2020年減少2.9天，較2016年減少16.6天；全國PM10、PM2.5平均濃度分別為54微克/立方米和30微克/立方米，較2020年分別降低3.6%、9.1%。京津冀周邊地區2020年P(guān)M2.5平均濃度較2013年下降51.87%；重度及以上污染天氣比例較2015年下降65%，見(jiàn)圖1和圖2。

圖1  全國粗鋼產(chǎn)量及京津冀周邊地區PM2.5年平均值變化趨勢

圖2  全國粗鋼產(chǎn)量及京津冀周邊地區重度以上污染天數比例變化趨勢

　　作為最主要的工業(yè)污染排放源之一，近年來(lái)鋼鐵行業(yè)污染物防治水平的快速提升及科學(xué)的重污染應對機制均為區域環(huán)境空氣質(zhì)量的改善做出巨大貢獻。首先持續推進(jìn)鋼鐵行業(yè)超低排放改造，鋼鐵企業(yè)環(huán)保水平大幅提升。截至2022年7月5日，已有49家鋼企完成了超低排放改造和評估監測公示，其中28家完成了全過(guò)程超低排放改造，涉及粗鋼產(chǎn)能在1.7億噸左右；21家企業(yè)完成部分超低排放改造公示，涉及粗鋼產(chǎn)能約為1.3億噸。二是重污染天氣應對的科學(xué)實(shí)施，通過(guò)差異化管理真正做到了環(huán)保水平高的企業(yè)多生產(chǎn)、少限產(chǎn)，有效避免了“劣幣驅除良幣”“鞭打快?！钡惹闆r的出現，提升了企業(yè)進(jìn)行環(huán)保升級改造積極性。三是超低排放、績(jì)效分級指標，清晰明確地指出了鋼鐵企業(yè)正確的改造方向及改造內容，且改造評估標準統一，客觀(guān)上最大程度地保證了評判的公平性。

　　隨著(zhù)鋼鐵行業(yè)重污染天氣應急管理和環(huán)?？?jì)效分級工作的不斷深入，在政策具體執行的過(guò)程中，也出現了一些問(wèn)題，具體如下。

　?。ㄒ唬┛?jì)效分級難度大，評估全面性和專(zhuān)業(yè)性有待加強

　　鋼鐵工業(yè)是流程工業(yè)，包含焦化、燒結、球團、煉鐵、煉鋼、白灰、軋鋼、發(fā)電等多個(gè)工序。而超低排放要求是全球范圍內標準要求最嚴、覆蓋范圍最廣、執行難度最大的行業(yè)廢氣治理要求。鋼鐵行業(yè)的績(jì)效分級工作不僅要求評估人員熟悉鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)流程及特點(diǎn)，還需了解不同廢氣處理工藝的基本原理、掌握數十項行業(yè)相關(guān)標準、規范要求，更需前期進(jìn)行大量的準備工作，對評估人員綜合素質(zhì)要求較高，否則在現場(chǎng)評估時(shí)難以全面掌握企業(yè)的實(shí)際情況，抓不住重點(diǎn)，“走馬觀(guān)花”、“以管窺豹”，評級結果來(lái)源于既有印象或資料，從而不能準確提供績(jì)效分級結果，導致資金投入大、環(huán)保水平高的企業(yè)“吃虧”。不僅不能在重污染天氣期間起到切實(shí)減少污染物排放量，削峰降速的作用，還嚴重打擊了企業(yè)改造的積極性，違背了差異化管控的初衷。

　?。ǘ┓侵匚廴咎鞖馄陂g管控過(guò)于頻繁

　　重污染天氣應急管控是空氣質(zhì)量保障的殺手锏，但近年來(lái)管控政策有被濫用的現象，比如在國家管控要求上采取進(jìn)一步的強化管控措施，或在未達到啟動(dòng)重污染天氣預警條件時(shí)頻繁采取日常管控。個(gè)別地區一年內日常管控次數多達數十次，管控時(shí)間長(cháng)達上百天，嚴重影響企業(yè)生產(chǎn)節奏。鋼鐵生產(chǎn)流程長(cháng)、工序多，如果頻繁停限產(chǎn)，看起來(lái)是精準管控，實(shí)際上是打亂了鋼鐵企業(yè)正常生產(chǎn)節奏，不僅導致能耗增加、物料倒運增加、設備生產(chǎn)效率降低，還導致治理設施運行不正常，故障頻發(fā)等問(wèn)題，不但減排的效果有限，還會(huì )引發(fā)負面的社會(huì )輿論。

　?。ㄈ┎町惢幻黠@、管控落實(shí)不到位

　　差異化管控是落實(shí)“科學(xué)治污、精準治污”的有力抓手，是鼓勵企業(yè)創(chuàng )先爭優(yōu)的有力舉措。但個(gè)別地區在落實(shí)差異化管控政策時(shí)，雖然對不同環(huán)保水平的企業(yè)也采取了差異化的管控措施，但是差別化不明顯；甚至在政策執行過(guò)程中，還會(huì )通過(guò)優(yōu)惠政策放松對低級別企業(yè)的監管，最終形成了變相的“一刀切”。該現象不僅嚴重打擊了治理水平及管理水平較高企業(yè)的積極性，助長(cháng)了水平差的企業(yè)的“僥幸”心理，更重要的是對政府公信力造成一定的負面影響。

　?。ㄋ模┕芸厮悸肺茨芘c時(shí)俱進(jìn)

　　目前，各地對鋼鐵企業(yè)的管控仍是以燒結、球團裝備為主。在尚未開(kāi)展超低排放改造的區域，燒結工序顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例占全廠(chǎng)排放比例的60%以上，該方式有其一定的適用性。但隨著(zhù)超低排放的深入進(jìn)行，鋼鐵企業(yè)污染物排放比重也發(fā)生了變化，據初步測算，完成超低排放改造的企業(yè)其燒結工序顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例已降至30%以下，而煉鐵、煉鋼、軋鋼工序比重上升，其中煉鐵、煉鋼、軋鋼工序顆粒物排放量約占全部排放量的50%以上，煉鐵及軋鋼工序二氧化硫、氮氧化物排放量占全部排放量的30%、50%左右。因此，仍以燒結工序為管控重點(diǎn)實(shí)質(zhì)上并未真正抓住企業(yè)的排污特點(diǎn)，導致減排效果“事倍功半”。特別是近年來(lái)出現的針對燒結設備的長(cháng)周期、短時(shí)間、多頻次的管控行為，雖短期內對污染物減排確起到一定效果，但整體看“弊大于利”，主要原因包括一是企業(yè)后續工序的生產(chǎn)負荷并非一定同步降低，減排效果大打折扣；二是因主體裝備、治理設施的頻繁啟停大大增加了設備故障率（某企業(yè)2021年設備故障率是正常生產(chǎn)情況下的3倍以上）；三是企業(yè)從保障生產(chǎn)平衡等方面考慮，在非管控期間會(huì )大量備料，生產(chǎn)負荷大幅提升，甚至遠超出設計指標，但治理設施能力卻無(wú)法與之匹配，造成污染物排放量增加或數據失真的現象。

　　“340號”文提出實(shí)施企業(yè)績(jì)效評級動(dòng)態(tài)管理，實(shí)時(shí)記錄和更新企業(yè)績(jì)效評級結果，并于每年9月底和12月底前同步調整重污染天氣應急減排清單。因鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)工序多，工藝相對復雜，評估、評級僅能代表企業(yè)即時(shí)水平，無(wú)法反映企業(yè)長(cháng)期生產(chǎn)的情況，雖然鋼鐵企業(yè)A、B級已與超低排放評估監測相關(guān)聯(lián)，但超低排放評估周期僅為1個(gè)月（清潔運輸3個(gè)月），從各級生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)幫扶檢查的情況看，問(wèn)題大多出現在完成評估監測之后；此外，按照文件要求各地均減少了對A級企業(yè)的監督檢查頻次，但在實(shí)際過(guò)程中發(fā)現確存在部分企業(yè)創(chuàng )A成功后放松要求，環(huán)保意識、環(huán)保管理、環(huán)保治理水平下降的情況。從上述問(wèn)題可以看出，目前鋼鐵企業(yè)缺乏在超低排放、績(jì)效分級方面自證清白的手段及能力，動(dòng)態(tài)調整基本依靠績(jì)效分級工作期間評估專(zhuān)家短期現場(chǎng)判斷或各級政府監督幫扶檢查工作中暴露問(wèn)題。

　　四、相關(guān)建議

　　鑒于鋼鐵行業(yè)的復雜性及鋼鐵企業(yè)績(jì)效分級工作量巨大，再加上每年績(jì)效分級工作周期較短，建議在對鋼鐵企業(yè)評級時(shí)應盡量避免僅依據評級時(shí)的現場(chǎng)情況和數據，而應該充分利用超低排放評估監測的成果，通過(guò)企業(yè)建設的監測監控體系，基于上一年度或至少半年以上的有組織排放、無(wú)組織排放、清潔運輸數據進(jìn)行全面評估。同時(shí)，建議地區在進(jìn)行評估工作時(shí)選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗的第三方機構協(xié)助，并給予評估單位（人員）充足的時(shí)間，保障工作取得實(shí)效。

　　建議一是盡可能減少非重污染天氣預警頻繁管控、隨意管控、“一刀切”式管控；二是當確需進(jìn)行重污染天氣以外的管控時(shí)，鼓勵地方政府根據污染物排放特點(diǎn)、環(huán)境空氣質(zhì)量改善情況提前科學(xué)制定重污染天氣外的管控要求，但宜明確管控對象、嚴格控制管控時(shí)間及管控頻次，并根據環(huán)境質(zhì)量情況逐年調整。

　　日常管控應根據各自區域企業(yè)的環(huán)保水平“因地施策”。建議各區域結合鋼鐵企業(yè)超低排放改造進(jìn)展，及時(shí)調整管控策略。對于超低排放已大范圍深入開(kāi)展的重點(diǎn)區域，建議拋棄傳統的管控燒結工序的思路，按照目前重污染天氣應急減排思路開(kāi)展工作，管控以限制煉鋼工序生產(chǎn)負荷為中心、其他工序同步削減負荷的方式進(jìn)行，通過(guò)全工序生產(chǎn)負荷的降低實(shí)現污染物減排的目的。

　?。ㄋ模﹪栏衤鋵?shí)差異化管控措施

　　建議嚴格按照績(jì)效分級結果落實(shí)減排措施，一般情況下任何優(yōu)惠政策均不可用于重污染天氣期間，特殊情況如軍工生產(chǎn)、民生保障等生產(chǎn)確不可中斷的企業(yè)應嚴格落實(shí)“340號”文不低于B級標準的要求。

　　建議地方政府提前謀劃替代熱源工作。同時(shí)建議各企業(yè)參照國內先進(jìn)企業(yè)模式，制定余熱利用提升方案，積極推動(dòng)余熱利用范圍，充分發(fā)揮煙氣、蒸汽乏汽、循環(huán)水、輻射熱等熱源換熱能力，提升噸鋼供熱面積。

　?。ㄎ澹┙㈤L(cháng)效機制，增強企業(yè)自證守法能力

　　一是建議參照排污許可制度，出臺超低排放常態(tài)化管理機制，企業(yè)按年度將生產(chǎn)組織、原輔燃料消耗、產(chǎn)品產(chǎn)量、有組織排放源達標情況、治理設施運行情況、在線(xiàn)監測設施運維情況、無(wú)組織治理設施運行情況、無(wú)組織排放重點(diǎn)環(huán)節運行治理效果、清潔運輸比例等上傳報送生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)，作為企業(yè)自證清白的手段；二是建立超低排放、A級企業(yè)“回頭看”機制，對已完成超低排放的企業(yè)、A級企業(yè)進(jìn)行定期再評估，評估不滿(mǎn)足要求的企業(yè)隨時(shí)進(jìn)行降級調整；三是完善監督管理機制，提高違法（規）成本，將超低排放評估、績(jì)效分級工作中弄虛作假的企業(yè)及第三方機構納入黑名單。

　　五、結語(yǔ)

　　重污染天氣應急管理制度是我國應對重污染天氣，改善環(huán)境質(zhì)量，保障人民健康的重要手段，自實(shí)施以來(lái)取得了十分顯著(zhù)的效果，在當前的大氣污染防治工作中應堅持貫徹落實(shí)該項制度不動(dòng)搖。近年來(lái)，鋼鐵行業(yè)通過(guò)開(kāi)展環(huán)境績(jì)效分級和差別化精準管控，不但大幅提升了鋼鐵企業(yè)綠色發(fā)展水平，還激發(fā)了鋼鐵企業(yè) “創(chuàng )B爭A”的動(dòng)力，提升了企業(yè)綜合競爭力，鞏固了供給側結構性改革成果，助力鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益達到歷史最佳。

　　當前我國鋼鐵行業(yè)出現供需失衡、企業(yè)虧損面擴大等問(wèn)題，環(huán)境績(jì)效分級和差別化管理政策可以很好的起到促進(jìn)市場(chǎng)要素向優(yōu)勢企業(yè)傾斜，優(yōu)化鋼材產(chǎn)品供給，維護鋼材市場(chǎng)穩定的作用。因此，為了幫助鋼鐵行業(yè)扭轉當前的困難局面，必須結合我國鋼鐵行業(yè)綠色低碳發(fā)展新形勢，持續完善績(jì)效分級指標體系、嚴格落實(shí)差別化管控政策、合理應用績(jì)效分級成果，將重污染天氣應急與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構升級、產(chǎn)業(yè)布局調整、持續深入推進(jìn)超低排放改造、減污降碳協(xié)同增效等工作有機融合，推動(dòng)行業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。