轉移支付促區域均衡發(fā)展
近年來(lái)中西部地區轉移支付規模占全國近80%，為區域經(jīng)濟均衡以及欠發(fā)達地區基本公共服務(wù)均等化作出了重要貢獻?，F階段的財政體制改革應以基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權劃分改革為突破口，強化中央財政事權，規范并減少中央與地方共同財政事權，賦予地方政府充分的自主權——
5月31日，中國財政科學(xué)院發(fā)布地方財政經(jīng)濟運行調研報告，通過(guò)對2018年多省份情況的調研，從財政特別是轉移支付的視角，反映地方經(jīng)濟運行狀況。
調研顯示，近年來(lái)各地積極實(shí)行穩增長(cháng)政策，經(jīng)濟運行總體穩中有進(jìn)。發(fā)布會(huì )上，專(zhuān)家學(xué)者還就完善轉移支付制度、加快財政體制改革等財政問(wèn)題進(jìn)行深入探討。
地方經(jīng)濟運行穩中有進(jìn)
財科院調研顯示，2018年以來(lái)各地紛紛實(shí)行穩增長(cháng)政策，地方經(jīng)濟運行總體穩中有進(jìn)。重點(diǎn)調研省份以穩投資為重要抓手，固定資產(chǎn)投資保持較快增速。同時(shí)，社會(huì )消費品零售總額、進(jìn)出口總額以及人均可支配收入的增速也較快。
供給側結構性改革向縱深推進(jìn)，為地方經(jīng)濟增長(cháng)持續注入新活力?！霸谡{研中我們發(fā)現，地方一大批‘散、亂、污’企業(yè)受去產(chǎn)能政策影響，市場(chǎng)出清力度在不斷加大，工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率穩中有升，實(shí)體經(jīng)濟基礎更加穩固。創(chuàng )新和創(chuàng )業(yè)政策激發(fā)了市場(chǎng)活力，重點(diǎn)調研省份都新增了不少市場(chǎng)主體，其中，河南省和福建省增長(cháng)較快，規模分別為87.6萬(wàn)戶(hù)和80.7萬(wàn)戶(hù)?！敝袊斂圃贺斦c國家治理研究中心主任趙福昌說(shuō)。
值得關(guān)注的是，各省份都緊緊抓住改革創(chuàng )新，為高質(zhì)量發(fā)展增添動(dòng)力和活力。比如，福建省高度重視創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略，通過(guò)落實(shí)稅收等優(yōu)惠政策鼓勵支持引入各類(lèi)人才和高科技企業(yè)，2018年全省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長(cháng)13.9%；廣西實(shí)施創(chuàng )新支撐產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)，新興動(dòng)能加速成長(cháng)，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長(cháng)11.6%，先進(jìn)制造業(yè)增加值增長(cháng)12.8%。
地方財政經(jīng)濟運行質(zhì)量有所改善。隨著(zhù)各項改革措施的逐步推進(jìn)和創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略的實(shí)施，地方財政經(jīng)濟運行不僅保持了一定增速，而且運行質(zhì)量不斷提升，主要體現在稅收占比的改善上。從各省公布的財政數據看，收入質(zhì)量改善明顯，比如，2018年天津市稅收收入占一般公共預算收入的77.2%，比上年提高7.7個(gè)百分點(diǎn)；云南省稅收收入占比71.4%，比上年提高6個(gè)百分點(diǎn)。
調研報告指出，地方經(jīng)濟運行在穩中有進(jìn)的同時(shí)，也表現出“穩中有憂(yōu)”，具體表現包括當前投資承受一定的下行壓力、部分地方財政收支矛盾較大等。
“各地要提高資金使用效益，壓縮不必要的支出，把每一分錢(qián)用在刀刃上，減少不必要的浪費，提高決策的科學(xué)性?！眹医y計局統計科學(xué)研究所所長(cháng)萬(wàn)東華說(shuō)。
“財政是國民經(jīng)濟的綜合反映，作為國家治理的基礎，支撐整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )的運行?！敝袊斂圃涸洪L(cháng)劉尚希強調，在經(jīng)濟下行壓力下，公共風(fēng)險和財政風(fēng)險聚集就成為宏觀(guān)調控政策尤其需要關(guān)注的方面。
彌補中西部財力不足
面對錯綜復雜的國內外經(jīng)濟形勢，各級財政部門(mén)采取多種措施積極應對，全國財政收入實(shí)現平穩增長(cháng)。調研報告指出，較高強度的財政支出，為社會(huì )經(jīng)濟平穩運行提供了保障。
2018年全國一般公共預算支出22.09萬(wàn)億元，同比增長(cháng)8.7%，比一般公共預算收入增速高2.5個(gè)百分點(diǎn)，其中教育、醫療衛生、社會(huì )保障、節能環(huán)保、城鄉社區等與民生相關(guān)的財政支出保持較高增速，有力推動(dòng)了我國社會(huì )事業(yè)的發(fā)展，增加了人民群眾的獲得感和幸福感。
同時(shí)，在地區差異方面，東部地區要好于中西部地區。2018年一般公共預算支出增速大于收入增速的省(區、市)共20個(gè)，其中東部地區9個(gè)，中部地區3個(gè)，西部地區8個(gè)。
調研報告認為，轉移支付可以彌補地方自有財力不足，有助于實(shí)現不同省份間基本公共服務(wù)均等化，總體上看，我國轉移支付制度對均衡地區間財力差距效果明顯。2019年隨著(zhù)經(jīng)濟下行壓力和國內大規模減稅降費政策的實(shí)施，地方對轉移支付的需求將進(jìn)一步增加。
我國轉移支付規模不斷加大，結構也趨于優(yōu)化，一般性轉移支付占比不斷提高。2019年，中央財政加大對地方轉移支付力度，安排75399億元，增長(cháng)9%，是近年增幅最高年份之一，增量為歷年最大。
“轉移支付分配向經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區傾斜，近年來(lái)中西部地區轉移支付規模占全國近80%，為區域經(jīng)濟均衡以及欠發(fā)達地區基本公共服務(wù)均等化作出了重要貢獻?！壁w福昌說(shuō)。
調研報告認為，轉移支付制度需要進(jìn)一步完善。比如，轉移支付制度承擔過(guò)多的功能和要求，扮演了“小馬拉大車(chē)”的角色，出現績(jì)效偏低、交叉重復等問(wèn)題。同時(shí)，一些地方的轉移支付未能有效地轉化為地方的內生動(dòng)力。
“基本公共服務(wù)均等化是轉移支付的目標。公平和效率是關(guān)聯(lián)的，如果轉移支付通過(guò)適度‘抽肥補瘦’實(shí)現了整體效率的提升，則是達到了轉移支付制度的預期效果。否則，如果只保障了公平，不能轉化為效率提升，欠發(fā)達地區會(huì )增加對轉移支付的依賴(lài)性，形成潛在的發(fā)展風(fēng)險?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。
讓轉移支付“跟人走”
合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障。調研報告建議，應基于財政事權和支出責任的劃分來(lái)進(jìn)行轉移支付設置；加快中央和地方的財政事權、支出責任和收入劃分改革，穩定地方預期。
2016年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)》，明確了中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的總體要求和基本原則，有關(guān)部門(mén)正在按照相關(guān)工作部署有序推進(jìn)分領(lǐng)域財政事權和支出責任劃分改革。
“從改革邏輯次序看，財政事權劃分是決定性的，支出責任匹配是關(guān)鍵性的，轉移支付則是保持整個(gè)政府間財政關(guān)系具有一定的彈性，以實(shí)現相應的制度設計和政策目標?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。
中央財經(jīng)大學(xué)副校長(cháng)馬海濤也表示，改革中很重要是財政事權和支出責任劃分，這是根本性的問(wèn)題，“應該適當上移一些事權，這既為中央財政減輕了轉移支付的一些壓力，同時(shí)也是規范體制的重要問(wèn)題”。
調研報告建議，現階段的財政體制改革應以基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權劃分改革為突破口，強化中央財政事權，規范并減少中央與地方共同財政事權，賦予地方政府充分的自主權，并根據公共風(fēng)險變化，建立中央與地方財政事權劃分的動(dòng)態(tài)調整機制。
調研報告提出，完善轉移支付制度，促進(jìn)區域公平和效率的融合，在實(shí)現基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)地方效率?！耙獜臉藴试O計、預算管理、資金公開(kāi)化和透明度、法治化和規范化、信息化等方面強化對財政轉移支付的管理?！瘪R海濤認為。
我國目前對一般性轉移支付多按照因素法分配。調研報告認為，在現行因素法基礎上，只有充分掌握和精確反映各地公共服務(wù)成本的差異，才能為基本公共服務(wù)均等化目標的實(shí)現提供前提條件。同時(shí)，基于基本公共服務(wù)成本來(lái)分配資金，也有助于支持落后和困難地區兜住基本民生底線(xiàn)。
劉尚希強調，有必要調整過(guò)去轉移支付基于地域的靜態(tài)傾斜，轉向基于人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)傾斜，讓公共服務(wù)“跟人走”，讓轉移支付“跟人走”；轉移支付不僅要促進(jìn)發(fā)展成果的共享，更重要的是促進(jìn)人能力的提升，只有這樣才能真正使財政體現“發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民，發(fā)展成果人民共享”。
“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化時(shí)，要明確支出重點(diǎn)，更多的是保民生，圍繞老百姓關(guān)心的教育、醫療、養老等，讓老百姓確實(shí)有獲得感?！比f(wàn)東華說(shuō)。
