經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委近日印發(fā)了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）?！斗桨浮肥钱斍昂徒窈笠粋€(gè)時(shí)期指導節能降耗工作、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度性文件，對確保完成“十四五”節能約束性指標、推動(dòng)實(shí)現碳達峰碳中和目標任務(wù)具有重要意義。記者就此采訪(fǎng)了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責同志。
問(wèn)：《方案》出臺具有什么背景和意義？
答：“十三五”時(shí)期，為倒逼發(fā)展方式轉變、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設，根據黨的十八屆五中全會(huì )部署，在以往節能工作基礎上，我國建立了能源消費強度和總量雙控（以下簡(jiǎn)稱(chēng)能耗雙控）制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區，嚴格進(jìn)行考核。在各地區各部門(mén)的共同推動(dòng)下，能耗雙控工作取得了明顯成效，過(guò)去五年全國能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量增速較“十一五”、“十二五”時(shí)期明顯回落，在支撐經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的同時(shí)，為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應對氣候變化發(fā)揮了重要作用。
與此同時(shí)，在能耗雙控制度由建立到實(shí)施的過(guò)程中，也存在著(zhù)一些不完善的問(wèn)題。2019年8月，習近平總書(shū)記在中央財經(jīng)委員會(huì )第五次會(huì )議上，對完善能耗雙控制度作出重要指示，要求對于能耗強度達標而發(fā)展較快的地區，能源消費總量控制要有適當彈性。2020年9月22日，習近平總書(shū)記在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì )一般性辯論上宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和。2020年底，習近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟工作會(huì )議上提出完善能源消費雙控制度。習近平總書(shū)記一系列重要講話(huà)和指示批示精神，為堅持和完善能耗雙控制度指明了方向。
為貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記重要指示批示精神，落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，根據碳達峰、碳中和目標任務(wù)要求，國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究制定了《方案》，報請中央全面深化改革委員會(huì )審定和國務(wù)院同意后，已于近日印發(fā)各地區各部門(mén)實(shí)施?！斗桨浮访鞔_了能耗雙控制度的總體安排、工作原則和任務(wù)舉措，將進(jìn)一步促進(jìn)各地區各部門(mén)深入推進(jìn)節能降耗工作，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和助力實(shí)現碳達峰、碳中和目標。
問(wèn)：完善能耗雙控制度的總體要求是什么？
答：堅持和完善能耗雙控制度，要以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神以及中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神，增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護”，認真落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導向，以建立科學(xué)管理制度為手段，以提升基礎能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產(chǎn)和消費革命，推進(jìn)能源總量管理、科學(xué)配置、全面節約，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結構、能源結構調整，助力實(shí)現碳達峰、碳中和目標，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型和生態(tài)文明建設實(shí)現新進(jìn)步。
推進(jìn)能耗雙控工作過(guò)程中，必須堅持5方面工作原則：一是堅持能效優(yōu)先和保障合理用能相結合，嚴格控制能耗強度，切實(shí)提高發(fā)展的質(zhì)量和效益；同時(shí)，合理控制能源消費總量，采取多種措施適當增加管理彈性，保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和民生改善合理用能。二是堅持普遍性要求和差別化管理相結合，在全方位全領(lǐng)域全過(guò)程提升能源利用效率的同時(shí)，結合地方能源產(chǎn)出率、經(jīng)濟發(fā)展水平、節能潛力等實(shí)際，差別化分解能耗雙控目標，并在制度設計中更加注重能源結構調整，進(jìn)一步鼓勵可再生能源使用。三是堅持政府調控和市場(chǎng)導向相結合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，更好發(fā)揮政府在加強宏觀(guān)調控、完善政策措施、強化制度約束等方面的作用，創(chuàng )新用能權有償使用和交易等市場(chǎng)化手段，推動(dòng)能源要素優(yōu)化配置。四是堅持激勵和約束相結合，嚴格能耗雙控考核，對工作成效顯著(zhù)的地區加強激勵，對目標完成不力的地區嚴肅問(wèn)責，形成有效的激勵約束機制。五是堅持全國一盤(pán)棋統籌謀劃調控，各地區各部門(mén)要從國之大者出發(fā)，深刻認識堅持和完善能耗雙控制度的極端重要性和緊迫性，克服地方、部門(mén)本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。
對標《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》，結合2030年前碳達峰目標，《方案》分三個(gè)階段提出了目標要求：第一階段是到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二階段是到2030年，能耗雙控制度進(jìn)一步完善，能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優(yōu)化。第三階段是到2035年，能源資源優(yōu)化配置、全面節約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩中有降目標實(shí)現。
問(wèn)：能耗雙控指標設置及分解有什么考慮？
答：能耗雙控的核心是持續提升能源利用效率，不斷提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。我們將按照嚴格控制能耗強度，合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性的原則，繼續將能耗強度降低作為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的約束性指標，將能源消費總量作為工作推進(jìn)的引導性指標，通過(guò)合理控制能源消費總量，推動(dòng)能耗強度降低目標完成。由此，能耗雙控目標分解也作出了相應調整。
一是進(jìn)一步突出強度優(yōu)先。以各地區能源產(chǎn)出率為重要依據，綜合考慮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、能源消費現狀、節能潛力、上一五年規劃目標完成情況等因素，合理確定各地區能耗雙控目標。結合以往能耗雙控制度實(shí)踐和各地區能耗強度實(shí)際水平，能耗強度高于全國平均水平的地區，將要承擔比以往更高的目標要求；同時(shí)，為促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，推動(dòng)形成帶動(dòng)全國高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源，在能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區適度傾斜。
二是能耗強度指標創(chuàng )新實(shí)行雙目標管理。從“十四五”開(kāi)始，國家將向各?。▍^、市）分解能耗強度降低基本目標和激勵目標兩個(gè)指標。其中，基本目標是地方必須確保完成的約束性指標，激勵目標按一定幅度高于基本目標，鼓勵地方“跳一跳、夠得著(zhù)”。同時(shí)，《方案》規定地方在完成能耗強度降低激勵目標的情況下，能源消費總量將免予考核。這樣既體現了堅持強度優(yōu)先、鼓勵多完成強度目標的導向，也進(jìn)一步拓展了地方用能空間。
三是國家預留少量能耗指標。為增加能源消費總量管理彈性，增強國家對各地區能源消費的宏觀(guān)調控能力，國家層面擬預留一定能源消費總量指標，統籌支持國家重大項目建設、可再生能源發(fā)展等。
問(wèn)：《方案》的重要政策發(fā)力點(diǎn)是增加能源消費總量管理的彈性，請問(wèn)有何具體舉措？
答：在“十三五”能耗雙控探索實(shí)踐中，國家在五年規劃初期向各地區分解了能耗雙控目標，但隨著(zhù)時(shí)間推移，各地區經(jīng)濟發(fā)展情況發(fā)生變化，能源消費總量目標進(jìn)展也隨之出現了分化，特別是一些經(jīng)濟增長(cháng)較快、發(fā)展質(zhì)量較高的地區難以完成能耗總量目標。根據習近平總書(shū)記重要指示精神，結合“十三五”實(shí)踐經(jīng)驗以及碳達峰、碳中和工作要求，《方案》從5個(gè)方面提出了增加能源消費總量管理彈性的措施。
一是對國家重大項目實(shí)行能耗統籌。近年來(lái)，根據產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需要，國家布局了一批關(guān)系國計民生和發(fā)展未來(lái)的重大項目，相關(guān)項目能耗量巨大，成為所在地區能耗雙控目標完成的難點(diǎn)。根據這一實(shí)際情況，《方案》規定對黨中央、國務(wù)院批準建設且符合相關(guān)條件的國家重大項目，將按照“央地共擔”原則，在能耗雙控考核中對項目能耗量實(shí)行一定幅度減免。
二是嚴格管控高耗能高排放項目?！笆奈濉睍r(shí)期，各地區擬投產(chǎn)達產(chǎn)“兩高”項目數量多、新增能耗量大，嚴重影響能耗雙控目標完成。堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，成為能耗雙控和碳達峰、碳中和工作的當務(wù)之急和重中之重。根據黨中央、國務(wù)院決策部署，為堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，我委將會(huì )同有關(guān)部門(mén)，督促各?。▍^、市）建立在建、擬建、存量“兩高”項目清單，實(shí)行分類(lèi)處置，并以新增能耗5萬(wàn)噸標準煤為界限，國家、地方分級加強管理。通過(guò)堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，倒逼地方轉方式、調結構，騰出用能空間，這也是增加能源消費總量管理彈性的重要手段。
三是鼓勵地方增加可再生能源消費。2020年12月，習近平總書(shū)記在氣候雄心峰會(huì )上作出重要宣示，提出到2030年我國非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上?？紤]到未來(lái)我國可再生能源將迎來(lái)高比例、大規模發(fā)展，結合可再生能源電力消納保障機制和綠色電力證書(shū)交易實(shí)施，《方案》明確提出在地方能源消費總量考核中，對超額消納可再生能源電量的地區按規定抵扣相關(guān)能耗量，形成政策組合拳，進(jìn)一步激勵可再生能源發(fā)展和消納。
四是鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標?！斗桨浮穲猿帜芎膹姸葍?yōu)先，也圍繞這一指標設計了總量的彈性管理措施，即對能耗強度降低達到國家下達激勵目標的地區，能源消費總量目標將免于考核。
五是推行用能指標市場(chǎng)化交易。在完善能耗雙控制度過(guò)程中，我們高度關(guān)注發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，結合市場(chǎng)化改革要求和“十三五”用能權交易試點(diǎn)開(kāi)展情況，提出完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場(chǎng)，建立能源消費總量指標跨地區交易機制，推動(dòng)能源要素向優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區流動(dòng)和集聚。
問(wèn)：在能耗雙控制度實(shí)施過(guò)程中，還準備推出和完善哪些重要的管理措施？
答：根據能耗雙控工作面臨的新形勢新要求，國家發(fā)展改革委將進(jìn)一步創(chuàng )新工作方式方法，強化源頭把控，推進(jìn)精細管理，嚴格目標責任，提升管理效能，為完成能耗雙控目標任務(wù)提供有力工作支撐。重點(diǎn)推進(jìn)以下工作舉措：
一是推動(dòng)地方實(shí)行用能預算管理?！笆奈濉睍r(shí)期，全國和各地區新增用能空間普遍較為緊張，各地區必須加大存量挖潛力度，統籌用好國家下達的能源消費增量指標和挖潛騰出的用能指標。將通過(guò)實(shí)行用能預算管理、開(kāi)展能耗產(chǎn)出效益評價(jià)等措施，推動(dòng)地方更為精準地掌握本地區用能情況，并據此優(yōu)化能源要素配置，優(yōu)先保障居民生活及現代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)和項目，加快轉向高質(zhì)量發(fā)展。
二是嚴格實(shí)施節能審查制度。針對當前部分地方節能審查制度不落實(shí)、執行不到位的問(wèn)題，我們將進(jìn)一步推動(dòng)各地區強化節能審查制度，作為堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、確保完成能耗雙控目標的重要手段。同時(shí)，結合能耗雙控目標進(jìn)展情況，強化有關(guān)工作要求，對于未達到能耗強度降低基本目標進(jìn)度要求的地區，在節能審查等環(huán)節對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目實(shí)行能耗等量減量替代，切實(shí)加強節能審查事中事后監管。
三是完善能耗雙控考核制度。根據完善能耗雙控制度的新舉措、新要求，進(jìn)一步完善考核制度，更好發(fā)揮考核“指揮棒”作用。后續，我們將按照嚴格控制能耗強度、合理控制能源消費總量的原則要求，完善考核指標體系，特別是進(jìn)一步加大能耗強度降低指標的考核權重，并合理設置能源消費總量指標的考核權重等。同時(shí)，我們還將結合工作實(shí)際，強化對地方堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、推動(dòng)能源要素優(yōu)化配置等方面的考核，確保工作措施到位、政策力度到位。
問(wèn)：請問(wèn)如何推動(dòng)能耗雙控制度有效落實(shí)？
答：堅持和完善能耗雙控制度，是黨中央、國務(wù)院立足當前和著(zhù)眼長(cháng)遠作出的重要決策部署。為保障能耗雙控制度有效落實(shí)，《方案》從加強組織領(lǐng)導、加強預警調控、完善經(jīng)濟政策、夯實(shí)基礎建設等4方面作出了工作部署。
一是加強組織領(lǐng)導?！斗桨浮访鞔_要求各地區各部門(mén)要統籌處理好經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，省級人民政府對本地區能耗雙控工作負總責，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要加強工作協(xié)調，形成政策全力。需要強調的是，今后有關(guān)部門(mén)制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規劃、布局重大項目建設等要與國家發(fā)展改革委、國家能源局做好銜接，切實(shí)加強與能耗雙控政策的協(xié)調。
二是加強預警調控。加強情況調度和分析預警，是推動(dòng)完成能耗雙控目標任務(wù)的重要舉措。國家發(fā)展改革委將定期調度各地區能耗量較大的項目特別是“兩高”項目建設投產(chǎn)情況，發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表，加強對地方能耗雙控工作的窗口指導，對形勢嚴峻地區進(jìn)行督促，推動(dòng)地方加大工作力度，確保完成國家下達的目標任務(wù)。
三是完善經(jīng)濟政策。進(jìn)一步完善和落實(shí)促進(jìn)節能降耗的相關(guān)經(jīng)濟政策，健全體現節能要求的能源價(jià)格形成機制，推動(dòng)各級政府切實(shí)加大資金投入，落實(shí)好節能節水環(huán)保、合同能源管理等企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策，完善綠色金融體系，積極推廣綜合能源服務(wù)等市場(chǎng)化機制，激發(fā)各類(lèi)主體的節能內生動(dòng)力。
四是夯實(shí)基礎建設。我國將從加強能源計量和統計能力建設、完善節能法律法規標準體系、強化節能監督檢查、加強節能監察能力建設、加大人員培訓力度、嚴肅追責等方面，進(jìn)一步強化節能工作基礎，滿(mǎn)足能耗雙控工作需要。
各地區各部門(mén)要深入貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，認真貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于能耗雙控的重要講話(huà)和指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持節能優(yōu)先方針，深入推進(jìn)能耗雙控各項工作，深化能源生產(chǎn)和消費革命，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，確保完成能耗雙控目標任務(wù)，助力實(shí)現碳達峰、碳中和目標，加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設。
