冶金工業(yè)信息標準研究院院長(cháng) 張龍強

     2020年春節注定是不平凡的，始于武漢的肺炎疫情迅速擴散，隔離、封城等嚴控措施快速落地，“小湯山模式”再次體現集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，國難面前萬(wàn)眾一心的感人場(chǎng)景持續再現；首個(gè)無(wú)彩排節目也登上春晚，受到好評；1月23日，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)了“關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項目備案工作的通知”（發(fā)改電〔2020〕19號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)19號文件），本文旨對此文件的相關(guān)影響與工作建議做些初步分析，僅供同行探討與參考。

　　一、文件發(fā)布背景與必要性

　　（一）發(fā)布背景

　　2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕6號），經(jīng)過(guò)三年時(shí)間，鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能超過(guò)1.5億噸、出清地條鋼超過(guò)1億噸，提前完成“十三五”化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能上限目標任務(wù)，鋼鐵行業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況明顯改善。期間，鋼鐵產(chǎn)能置換政策也進(jìn)行了修訂，《關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)337號文件）已于2018年起正式執行，對鋼鐵產(chǎn)能置換工作要求更加嚴格、規范。

　　337號文件發(fā)布前后，恰逢鋼鐵市場(chǎng)處于良好的盈利期，同時(shí)，各地實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展也亟需抓手提振信心，鋼鐵項目投資熱情高漲，甚至出現“一哄而上”的投資沖動(dòng)。19號文件指出，部分地區備案實(shí)施鋼鐵產(chǎn)能置換項目過(guò)程中，一些項目存在產(chǎn)能置換手續不完善、“打擦邊球”借機擴大產(chǎn)能等問(wèn)題，影響了鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。出現新的鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險正在加大，為此，鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能和脫困發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì )議研究決定印發(fā)19號文件。

　　（二）必要性

　　筆者認為，印發(fā)19號文件是必要的，也是迫切的，主要表現在以下三個(gè)方面：

　　一是深化供給側結構性改革、鞏固去產(chǎn)能成果的迫切需要。供給側結構性改革是經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)的必然選擇，也是推動(dòng)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“先手棋”?！叭ヒ唤狄谎a”是供給側結構性改革的重要抓手，鋼鐵去產(chǎn)能是供給側結構性改革成效的重要體現之一。2016年以來(lái)，鋼鐵去產(chǎn)能已經(jīng)取得明顯成效，但粗鋼產(chǎn)量從2016年的8.08億噸快速增至2019年的9.96億噸，三年增加近2億噸（部分增量是地條鋼未入統所致）；2019年，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì )會(huì )員（鋼鐵企業(yè)）利潤總額同比下降30.9%。不難看出，鋼鐵市場(chǎng)供需失衡的風(fēng)險正在加大，鞏固去產(chǎn)能成果的壓力是巨大的。

　　二是避免造成新產(chǎn)能過(guò)剩的迫切需要。337號文件實(shí)施以來(lái)，各地公告的置換項目產(chǎn)能合計已超過(guò)2億噸，這些產(chǎn)能雖然均是按照文件要求進(jìn)行的置換，也就是保證減量置換（極少數的長(cháng)流程改短流程除外），但減量成效甚至是否能做到減量仍有疑問(wèn)，原因有三：不能排除存在部分不實(shí)產(chǎn)能（上報裝備大于實(shí)際裝備），也有項目存在批建不符（批小建大）的情況，另有部分僵尸產(chǎn)能（在上報方案中）通過(guò)置換復活。特別是，置換項目大都采用新的工藝、技術(shù)和裝備，如廢鋼預熱、連續加料等，以及自動(dòng)化水平和操作水平提高，生產(chǎn)效率得以大幅提升，導致?tīng)t容即使不變，但生產(chǎn)能力也會(huì )增加。因此，隨著(zhù)這些已公告的置換項目陸續投放市場(chǎng)，新的產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險正在加劇。

　　三是推進(jìn)優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)結構調整的迫切需要。鋼鐵產(chǎn)能置換是優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)結構調整的重要抓手，包括裝備結構優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)品結構調整、區域環(huán)境改善以及提升節能減排水平等。但在實(shí)際工作中，存在同區域搬遷、無(wú)序承接、重復建設等背離產(chǎn)業(yè)結構調整預期的情形，一些項目或布局缺乏科學(xué)論證，僅是為完成項目招商的需要。

　　二、文件要點(diǎn)解析

　　（一）關(guān)于項目分類(lèi)

　　19號文件涉及到的項目可以分為兩類(lèi)：

　　第一類(lèi)是尚未完成開(kāi)工前期程序的項目，需暫停鋼鐵產(chǎn)能置換和項目備案。自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的鋼鐵產(chǎn)能置換方案，不得再備案新的鋼鐵項目。也就是到1月23日為止，未獲得備案，未獲得產(chǎn)能置換公示、公告的鋼鐵項目應全部暫停。

　　第二類(lèi)是1月23日及以前已經(jīng)獲得備案的項目，要開(kāi)展現有鋼鐵產(chǎn)能置換項目自查，全面梳理并開(kāi)展自查自糾，確保項目符合安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換等相關(guān)要求，已投產(chǎn)的還要確保被置換產(chǎn)能全部拆除到位。此類(lèi)項目可以分為三種情形：

　　一是已投產(chǎn)的項目。已落實(shí)上述相關(guān)要求的，正常生產(chǎn)，否則要立即停產(chǎn)整頓，整頓不到位不得復產(chǎn)；

　　二是已開(kāi)工的項目。已落實(shí)上述相關(guān)要求的，正常建設，否則要立即停建整頓，在整頓到位前不得繼續建設；

　　三是尚未開(kāi)工的項目。在確認以上相關(guān)要求落實(shí)到位前不得開(kāi)工。

　　（二）暫停期限

　　19號文件指出，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部正在會(huì )同有關(guān)方面，研究制定鋼鐵項目備案指導意見(jiàn)、修訂鋼鐵產(chǎn)能置換辦法?？梢钥闯?，暫停不是無(wú)限期停止，新的文件會(huì )適時(shí)發(fā)布。

　　三、對行業(yè)影響的淺析

　　19號文件及后續制定修訂相關(guān)政策會(huì )對鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生較為深遠的影響，僅分析19號文件本身，其初步影響表現在以下幾方面：

　　一是鋼鐵項目（含技改）投資沖動(dòng)會(huì )受到抑制，投資熱度和風(fēng)險會(huì )降低，有利于鞏固供給側結構性改革成果。產(chǎn)能置換和備案項目暫停后，投資人必須要考慮的問(wèn)題包括產(chǎn)能的市場(chǎng)化是否還存在、產(chǎn)能價(jià)格會(huì )如何變化、新文件何時(shí)能發(fā)布及有什么重大調整、是否有較大投資風(fēng)險、是否存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險等等，行業(yè)的觀(guān)望情緒會(huì )迅速蔓延，鋼鐵項目投資沖動(dòng)必然會(huì )較大幅度降低。對照前述分析，相應的供給側結構性改革成果會(huì )得以鞏固。

　　二是新的產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險會(huì )較大幅度降低，有利于鋼鐵行業(yè)和市場(chǎng)平穩運行。項目暫停的直接效果是置換產(chǎn)能入市時(shí)間會(huì )后延；同時(shí)，項目梳理和自查自糾以及后續抽查工作中，存在的各類(lèi)違規行為和產(chǎn)能“明減暗增”等情況均會(huì )得到有效處理，實(shí)現“明減真減”的調整目標，產(chǎn)能過(guò)剩和市場(chǎng)供需失衡的風(fēng)險會(huì )有所降低。

　　三是倒逼政府和企業(yè)開(kāi)展科學(xué)決策，有利于行業(yè)結構調整。對于企業(yè)而言，無(wú)論購買(mǎi)產(chǎn)能技改或新選址建設鋼鐵項目，還是實(shí)施重組并購，均需冷靜開(kāi)展科學(xué)論證，充分獲得政策支持或符合政策要求，順應行業(yè)發(fā)展趨勢，根據項目實(shí)際情況一并分析市場(chǎng)容量、環(huán)境容量、用能指標和工藝、裝備、規模選定以及物流、用地等基礎條件；對于各地政府而言，同樣需要開(kāi)展本區域鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，做好頂層設計，按照鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策要求，結合區域比較優(yōu)勢，做好布局優(yōu)化，量力而行，科學(xué)決策。

　　四、相關(guān)建議

　　（一）對企業(yè)的建議

　　對于企業(yè)而言，建議主動(dòng)配合地方政府落實(shí)文件要求，根據項目實(shí)際，分門(mén)別類(lèi)按項目進(jìn)度開(kāi)展暫?；蜃圆樽约m工作，同時(shí)，積極主動(dòng)按需開(kāi)展投資項目科學(xué)決策工作。

　　如果項目尚未獲得備案但已經(jīng)涉及產(chǎn)能資金支出，因備案或置換工作暫停必然帶來(lái)或多或少的資金損失，建議企業(yè)根據項目實(shí)際進(jìn)展情況，與產(chǎn)能出讓方和當地政府充分溝通，盡量減少損失。

　　建議相關(guān)企業(yè)依據各自實(shí)際，冷靜如實(shí)反映問(wèn)題和訴求，以期獲得相關(guān)方的理解和支持。

　　（二）對地方政府的建議

　　建議各級政府要堅決落實(shí)19號文件相關(guān)要求，首先做好企業(yè)和利益相關(guān)者安撫工作，確保穩定，并重點(diǎn)推進(jìn)以下幾項工作：

　　一是全面梳理涉及到的項目信息和進(jìn)展，堅決果斷按照文件要求，制定并快速推進(jìn)適合本地的落地措施。特別是對于已經(jīng)獲得備案的項目，要從安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換要求等方面全面梳理、自查、自糾，考慮到此項工作的復雜性，可以借助行業(yè)協(xié)會(huì )和咨詢(xún)機構等第三方力量。

　　二是根據需要積極開(kāi)展項目相關(guān)方交流、協(xié)調，并研究制定相應政策措施，減少損失。

　　三是根據項目梳理情況，如實(shí)反映本地面臨的問(wèn)題和訴求，盡量獲得上級政府支持。

　　四是積極關(guān)注政策走勢，及時(shí)修訂或制定本地鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，做好頂層設計，科學(xué)決策。

　　（三）建議正在研究制定的鋼鐵項目備案指導意見(jiàn)和修訂的鋼鐵產(chǎn)能置換辦法，密切與鋼鐵工業(yè)“十四五”規劃工作協(xié)調，特別是全國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局調整要強化指導性和可操作性。